III OSK 1163/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Bydgoszczy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 975/22 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Bydgoszczy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 lipca 2022 r., nr BD.RPU.533.01.2022.PP w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Bydgoszczy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 975/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Bydgoszczy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 20 lipca 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Pile Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 13 maja 2022 r. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie (pkt 1) oraz zasądził od Dyrektora na rzecz strony skarżącej kwotę 787 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Bydgoszczy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor, organ) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 191 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.; dalej: Prawo wodne, p.w.). Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego od strony przeciwnej wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. Dyrektor oświadczył ponadto, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W ocenie Dyrektora przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wykładnia normy prawnej z art. 191 Prawa wodnego w sposób rozszerzający wyrażona w uzasadnieniu wyroku jest błędna. Sąd swoim wyrokiem nałożył na organy wodnoprawne dodatkowe obowiązki, które z ww. przepisu nie wynikają. W ocenie organu stanowisko Sądu I instancji, że wytworzone sztucznie zalania, poprzez niedrożność urządzeń czy zmianę funkcji to szczególne korzystanie z wód jest zbyt daleko idącym wnioskiem w kontekście brzmienia normy art. 191 prawa wodnego. Nie można też zgodzić się z taką interpretacją, że art. 191 p.w. ma służyć do właściwego dbania o ekosystem i gospodarowania wodami na danym obszarze. Przepis ten ma właśnie zapobiegać pogarszaniu stanu wód i wyrządzaniu szkód, a nie dawać zezwolenie na legalizację samoczynnych rozlewisk na nieruchomościach czy to leśnych czy rolnych, drogowych czy jakichkolwiek innych, które nie są przeznaczone na taki cel. Nie takie było ratio legis ustawodawcy, lecz art. 191 prawa wodnego ma być instrumentem służącym właśnie do zapobiegania przepływom wód w sposób nieplanowany i nieprawidłowy, a co za tym idzie wyrządzaniu szkód na okolicznych nieruchomościach, czy tworzeniu się w jednym miejscu rozlewisk, a przez to w innym miejscu pustynnieniu terenu. Po to były i są budowane urządzenia wodne, tworzone całe systemy retencji, aby woda była dostępna w równej mierze na całym obszarze i nie powodowała zmiany przeznaczenia gruntów i wyrządzania szkód na terenach prywatnych czy szkód w środowisku. Dalej wskazano, że skarżący zgadza się z poglądem Sądu I instancji, iż naruszenie stosunków wodnych na pewnym obszarze i tym samym powstanie w ich wyniku np. rozlewiska zawsze może spowodować, że powstanie jakiś nowy ekosystem, gdyż woda to życie, ale po pierwsze nie każdy taki ekosystem powstały na skutek zaniedbań właściciela powinien być objęty ochroną państwa ze szkodą dla innych nieruchomości czy to zalanych czy to pozbawionych wody w wyniku braku jej dalszego odpływu. Nadto nie norma z art. 191 prawa wodnego ma służyć do ochrony ekosystemów i ochrony walorów przyrodniczych w niniejszej sprawie. Organ wodny nie ma obowiązku brać pod uwagę ekspertyz i opinii biegłych w zakresie ochrony środowiska na mocy art. 191 prawa wodnego co do utworzonych nowych rozlewisk. Nie można także zgodzić się z tym, że zachodzi w sprawie negatywna przesłanka w postaci naruszenia istniejącego na działkach ekosystemu. (...) Tworzenie zbiorników wodnych powinno być wynikiem świadomej decyzji w zakresie polityki wodnej państwa, ewentualnie można je zaakceptować wtedy, gdy powstaje niezależnie od działań lub zaniechań podmiotów zainteresowanych istnieniem lub brakiem istnienia takiego zbiornika wodnego. Do powyższej argumentacji przychyla się skarżący. Budowa zbiornika wodnego, wymaga szeregu uzgodnień i uzyskania prawem wymaganych decyzji administracyjnych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, nie można zgodzić się w niniejszej sprawie, że organy przekroczyły zasadę swobodnej oceny dowodów i przekroczyły uznaniowość administracyjną. Organy wydające decyzję nakazową uznały i wskazały przywrócenie poprzedniej funkcji istniejącego urządzenia melioracyjnego, natomiast nic nie stoi na przeszkodzie, aby właściciel nieruchomości we własnym zakresie i na swój koszt zaaprobował tożsame rozwiązanie techniczne dające możliwość tranzytu wody, zapobiegające szkodom na gruntach sąsiednich, przy jednoczesnym zachowaniu powstałego ekosystemu. W ocenie Dyrektora w niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał tak szerokiej wykładni oraz błędnie założył cel tego przepisu, że stosowanie go będzie nastręczało mnóstwa problemów organom orzekającym. Dodatkowo podniesiono, że sprawy te są często, jeśli nie zawsze sprawami spornymi pomiędzy stronami postępowania, czego WSA w ogóle nie wziął pod uwagę, a taka wykładnia art. 191 prawa wodnego będzie prowadziła nie do kończenia sporów, a ich eskalacji. Nie jest też rolą organu właściwego na mocy art. 191, aby ważyć i rozsądzać czyja szkoda jest mniej istotna i jaki jest jej rozmiar, gdyż w ocenie skarżącego nie takim celem ustawodawcy było wprowadzenie do ustawy prawo wodne art. 191. Nie ma też podstaw prawnych w tego typu sprawach, aby organ tworzył załączniki mapowe czy też całe projekty odtworzeniowe urządzenia. To jest już kolejny etap wykonania decyzji zgromadzenie odpowiedniej dokumentacji projektowej do wykonania naprawy urządzenia wodnego i o to musi zadbać strona, na którą nałożono obowiązek decyzją art. 191 prawa wodnego. Pismem z 28 kwietnia 2023 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wniosło o jej odrzucenie z uwagi na wadliwie sformułowane podstawy kasacyjne zarzutów oraz brak ich uzasadnienia, ewentualnie oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego to jest art. 191 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.; dalej: Prawo wodne) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W związku z tak sformułowanym zarzutem skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że w myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Do zachowania formy skargi kasacyjnej nie wystarczy wymienienie podstaw skargi kasacyjnej, ale konieczne jest także uzasadnienie podniesionej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. W rozpoznawanym zarzucie powyższy ustawowy wymóg nie został spełniony, albowiem przepis art. 191 Prawa wodnego składa się z wielu jednostek redakcyjnych, a w zarzucie nie przytoczono uzasadnienia podstawy kasacyjnej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że podstawę skargi kasacyjnej ma stanowić art. 191 ust. 1 Prawa wodnego. Ponadto dokonując oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego na wstępie przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez "błędną wykładnię" należy rozumieć nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązujących przepisów lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego. Z kolei przez pojęcie "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego rozumie się błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Dopuszczalne jest zarzucenie w treści skargi kasacyjnej obu form naruszenia prawa materialnego, w sytuacji gdy niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa było konsekwencją błędnej wykładni. W rozpoznawanej sprawie, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 191 Prawa wodnego autorka skargi kasacyjnej jako argumentację podała, że przepis ten ma "zapobiegać pogarszaniu stanu wód i wyrządzaniu szkód, a nie dawać zezwolenie na legalizacje samoczynnych rozlewisk na nieruchomościach", a ponadto, że taka wykładnia przepisu "będzie nastręczała mnóstwo problemów organom orzekającym". Zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że art. 191 ust. 1 Prawa wodnego nie służy do ochrony i legalizacji bezprawia administracyjnego, co oznacza, że stanowisko Sądu I instancji wskazujące na bezwzględną konieczność ochrony powstałego w ten sposób rozlewiska, kosztem ochrony gruntów rolnych, dla których przeprowadzono melioracje wodne polegające na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy (art. 195 Prawa wodnego) nie zasługuje na aprobatę. Jednak rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wydając decyzję w oparciu o art. 191 ust. 1 Prawa wodnego organ powinien mieć na względzie czy wydana na podstawie powyższego przepis decyzja uwzględniła, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód. Takiej analizy zabrakło w decyzji organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, co stanowiło przesłankę uchylenia decyzji obu organów, a skarga kasacyjna okoliczności tych nie kwestionuje. Analizie tej powinny być poddane wszystkie te elementy, o których mowa powyżej. Trudności jakie napotyka organ w dokonaniu takiej oceny nie mogą stanowić usprawiedliwienia do pominięcia rozważań czy zostały spełnione wymagania, o których mowa w powołanym przepisie. Jeżeli w ocenie organu rozlewisko to jest urządzeniem wodnym powstałym w sposób nielegalny to także powinno znaleźć to wyraz w decyzji. Przy czym jeżeli rozlewisko to nie jest urządzeniem wodnym lub jako nielegalne urządzenie wodne zostało zalegalizowane organ powinien wydać decyzję z wyważaniem wartości, o których mowa w art. 191 ust. 1 Prawa wodnego. Oznacza to obowiązek oceny czy w wyniku wydania decyzji w oparciu o art. 191 ust.1 Prawa wodnego korzystanie z wód nie spowoduje pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także czy nie wyrządza szkód. Rację ma w takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w takim przypadku należałoby zmierzać ku rozstrzygnięciu powalającemu na uwzględnienie wszystkich wartości, o jakich mowa w tym przepisie. Po rozważeniu tych okoliczności, w ramach uznania administracyjnego, organ będzie uprawniony nakazać właścicielowi urządzenia wodnego przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód, w zależności o zaistniałych potrzeb. W związku z powyższym skargę kasacyjną należało uznać za opartą na nieusprawiedliwionych podstawach i oddalić w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.