III OSK 2722/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 433/24 w sprawie ze skargi R. N. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 9 stycznia 2024 r. nr 2/24 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 sierpnia 2024 r. (II SA/Wa 433/24), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej (KG SG) z 9 stycznia 2024 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej (KMO SG) z 7 listopada 2023 r. w przedmiocie odmowy wydania R. N. zaświadczenia żądanej treści. Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżący pismem z 8 września 2023 r. wystąpił do organu z prośbą o wydanie zaświadczeń uprawniających do podwyższenia emerytury z tytułu pełnienia w okresie od 29 grudnia 2003 r. do 4 maja 2023 r. służby w Straży Granicznej: - w fizycznym zwalczaniu terroryzmu, tj. na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (dalej także: "rozporządzenie z 4 maja 2005 r."); - w charakterze nurka tj. na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia. Sprawa dotycząca wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie obowiązków w charakterze nurka rozpatrywana była w ramach odrębnego postępowania, które zakończyło się wydaniem przez organ postanowienia z 26 września 2023 r. odmawiającym wydania zaświadczenia. Postanowienie to zostało zaskarżone zażaleniem z 13 października 2023 r. i na dzień wydania postanowienia w niniejszej sprawie nie zostało ono rozpatrzone. Z kolei postanowieniem z 7 listopada 2023 r. wydanym w oparciu o art. 219 w zw. z art. 217 § 1, art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 ustawy z 14 czerwca 196 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej także: "k.p.a.") organ odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego w okresie od 29 grudnia 2003 r. do 4 maja 2023 r. służby w Straży Granicznej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 2% za każdy rok służby, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. i rozporządzeń wydanych przed tą datą. W uzasadnieniu KMO SG opisał stanowiska służbowe jakie zajmował skarżący we wskazanym okresie. W ramach postępowania wyjaśniającego zwrócił się o informacje do Dyrektora Biura Ochrony Informacji Komendy Głównej Straży Granicznej, Zastępcy Dyrektora Biura Ochrony Informacji Komendy Głównej Straży Granicznej - Kierownika Archiwum Straży Granicznej z siedzibą w Szczecinie, Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej oraz Naczelnika Wydziału Zabezpieczenia Działań Morskiego Oddziału SG. Z uzyskanej odpowiedzi w piśmie z 20 września 2023 r. od Dyrektora Biura Ochrony Informacji Komendy Głównej SG wynikało, że w zasobie Archiwum Zakładowego Wydziału Ochrony Dokumentacji BOI KG SG nie stwierdzono dokumentacji, która mogłaby potwierdzić spełnienie przesłanek, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r. W wyniku analizy ewidencji spisów akt przekazanych z Zarządu Zabezpieczenia Działań SG, stwierdzono, że dokumentacja z lat 2007-2008 (w ilości 1 teczka), nr teczki według rejestru teczek 14/09 "Dokumentacja dotycząca działań specjalnych III Wydziału Zabezpieczenia Działań ZZD w N." za okres od 25.07.2007 r. do 11.12.2008 r. na 170 ark., została przekazana do archiwum zakładowego na podstawie spisu akt przekazanych 1939/09 poz. 9 z 02.09.2009 r. Przedmiotowa dokumentacja została zniszczona w myśl ówcześnie obowiązujących przepisów tj.: Zarządzenia nr 43 Komendanta Głównego Straży Granicznej z 25 czerwca 2010 r. w sprawie zasad i trybu postępowania z materiałami archiwalnymi i dokumentacją niearchiwalną w Straży Granicznej oraz Decyzji nr 60 Komendanta Głównego Straży Granicznej z 25 lutego 2010 r., w sprawie wprowadzenia jednolitego rzeczowego wykazu akt w Straży Granicznej. Przekazano również informację, że Archiwum Zakładowe WOD BOI KG SG nie posiada innej dokumentacji, na podstawie której można zbadać przebieg służby skarżącego pod kątem pełnienia przez niego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia. Archiwum SG z siedzibą w S. przy piśmie z 27 września 2023 r. przesłało wykaz działań specjalnych prowadzonych przez Wydział Zabezpieczenia Działań [...] Oddziału SG oraz [...] Ośrodka Wsparcia SG w latach 2007-2018, w których brał udział skarżący, przy czym data pierwszych działań wskazuje na dzień 24 września 2007 r. Jednocześnie Archiwum SG w S. poinformowało, że nie przechowuje w swoim zasobie jednostek aktowych odnoszących się do działań specjalnych prowadzonych przez WZD Morskiego Oddziału SG w latach 2018-2023. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w piśmie z 27 września 2023 r. poinformował, że w [...] Oddziale Straży Granicznej nie ujawniono dokumentów potwierdzających uzyskanie przez skarżącego w toku pełnionej przez niego służby w SG uprawnień i kwalifikacji antyterrorysty minera - pirotechnika oraz potwierdzających pełnienie przez funkcjonariusza służby w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, tytułem jego udziału w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych lub w procesie szkolenia, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Jedocześnie ww. pismem Komendant [...] Oddziału SG poinformował, że akta dot. działań specjalnych Wydziału Zabezpieczenia Działań [...] Oddziału SG w N. za lata 2016 - 2018, a także wszelkie dokumenty znajdujące się w zasobach byłych archiwów zakładowych [...] Oddziału SG i [...] Ośrodka Wsparcia SG zostały przekazane do Archiwum SG w Szczecinie. Naczelnik Wydziału Zabezpieczenia Działań Morskiego Oddziału SG w piśmie z 23 października 2023 r. poinformował, iż w Wydziale znajduje się dokumentacja potwierdzająca pełnienie przez skarżącego w okresie 15.05.2018 r. - 04.05.2023 r. służby w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r. i przedstawił wykaz zdarzeń potwierdzających powyższe. Ponadto poinformował, iż po dokonaniu kwerendy dokumentów będących w posiadaniu Wydziału, nie stwierdzono dokumentacji potwierdzającej uzyskanie przez skarżącego w toku pełnienia przez niego służby w SG uprawnień i kwalifikacji antyterrorysty minera - pirotechnika. Jednocześnie uzyskano informację, iż Wydział nie występował z wnioskiem do Archiwum Zakładowego Morskiego Oddziału SG, ponieważ dokumentacja za okres, w którym skarżący pełnił służbę w Morskim Oddziale SG nie została przekazana do Archiwum Zakładowego MOSG i znajduje się na stanie Wydziału Zabezpieczenia Działań. Organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku kwerendy akt osobowych wnioskodawcy ustalono, że funkcjonariusz w swoich zakresach obowiązków przypisanych do kolejno zajmowanych stanowisk posiadał zredagowany w różny sposób obowiązek dotyczący prowadzenia działań specjalno-bojowych. W aktach osobowych funkcjonariusza znajdują się też pisemne informacje Naczelnika Wydziału Zabezpieczenia Działań [...] Ośrodka Wsparcia SG w N., w treści których Naczelnik potwierdził, że skarżący "brał udział w ramach obowiązków służbowych w działaniach bojowych określonych przez KG SG jako działania specjalne i szkoleniach mających na celu przygotowanie do tych działań, przez co nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną" za kalendarzowe lata służby funkcjonariusza 2007-2015. W ww. potwierdzeniach Naczelnik Wydziału Zabezpieczenia Działań [...] Oddziału SG zawarł wykaz działań bojowych, w których skarżący uczestniczył, przy czym data pierwszych działań wskazuje na dzień 4 czerwca 2007 r. W dalszej części KMO SG przywołał treść przepisów aktów wykonawczych, które obowiązywały w okresie objętym złożonym wnioskiem, tj. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2002 r., poz. 1373 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. i wyjaśnił, że w tym czasie nabywanie przez funkcjonariuszy SG uprawnień do wykonywania działań minersko-pirotechnicznych regulowały akty wewnętrzne Komendanta Głównego Straży Granicznej, tj.: 1) od 22 października 2007 r. do 12 października 2009 r. - decyzja nr 246 Komendanta Głównego Straży Granicznej z 22 października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz.Urz. KGSG 2007.10.94); 2) od 13 października 2009 r. do 3 marca 2022 r. - Zarządzenie Nr 75 Komendanta Głównego Straży Granicznej z 13 października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz.Urz. KGSG 2009.12.74); 3) od 4 marca 2022 r. - Zarządzenie Nr 10 Komendanta Głównego Straży Granicznej z 16 lutego 2022 r. w sprawie szkoleń w zakresie wykonywania działań minersko - pirotechnicznych w Straży Granicznej (Dz.Urz. 2022r., poz. 12). Organ opierając się na powołanych aktach prawnych stwierdził, że uprawnienia z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego, nie są uprawnieniami tożsamymi z uprawnieniami do prowadzenia bojowych działań minersko-pirotechnicznych. Wnioskodawca nie nabył uprawnień do prowadzenia bojowych działań minersko-pirotechnicznych, gdyż w ramach przeprowadzonych czynności wyjaśniających ustalono, że w 2006 r. ukończył jedynie szkolenie z rozpoznania minersko-pirotechnicznego. Pojęcie działań bojowych jako forma wykonywania działań specjalnych zakładająca możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach zostało zawarte w Zarządzeniu nr 41 Komendanta Głównego SG z 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, które weszło w życie 16 września 2019 r. W konkluzji KMO SG uznał, że kwerenda zgromadzonego materiału dowodowego nie pozwala na wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści z uwagi na to, że: 1) od 29 grudnia 2003 r. do 31 maja 2005 r. – brak jest dokumentów potwierdzających pełnienie przez funkcjonariusza służby w SG w fizycznym zwalczaniu terroryzmu; 2) od 1 czerwca 2005 r. do 15 września 2019 r. - brak jest regulacji prawnych kwalifikujących działania specjalne realizowane przez funkcjonariusza jako działania bojowe, gdyż regulacja dotycząca pojęcia działań bojowych jako formy wykonywania działań specjalnych zakładająca możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach została unormowana dopiero w § 2 pkt 2 Zarządzenia nr 41 Komendanta Głównego SG z 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, które weszło w życie z dniem 16 września 2019 r.; 3) od 16 września 2019 r. do 1 października 2019 r. - brak uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, albo uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika (brak regulacji dotyczących sposobu uzyskiwania przez funkcjonariuszy SG uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach specjalnych oraz regulacji prawnych w zakresie nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych wobec czego niemożliwym jest stwierdzenie, że funkcjonariusz takie kwalifikacje nabył). Wnioskodawca nie nabył uprawnień do prowadzenia bojowych działań minersko-pirotechnicznych. W 2006 r. ukończył szkolenie z rozpoznania minersko-pirotechnicznego, które nie jest jednak tożsame z posiadaniem kwalifikacji antyterrorysty minera-pirotechnika; 4) od 2 października 2019 r. do 4 maja 2023 r. – z uwagi na wydane w tym zakresie przez organ pierwszej instancji odrębne nieprawomocne postanowienie z 26 września 2023 r., a stan faktyczny i prawny od czasu wydania tego postanowienia nie uległ zmianie. W wyniku rozpoznania złożonego przez skarżącego zażalenia, organ odwoławczy postanowieniem z 9 stycznia 2024 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu KG SG przywołał treść art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2022 r., poz. 1626 ze zm.; dalej także: "ustawa zaopatrzeniowa") oraz § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r., a także § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. poz. 2373 ze zm.). Komendant Główny SG podkreślił, że podstawę wniosku stanowił § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. za okres służby w Straży Granicznej od 29 grudnia 2003 r. do dnia 4 maja 2023 r., stąd w sprawie zastosowanie ma nie tylko aktualna wersja brzmienia tego przepisu, ale także obowiązująca w okresie, którego dotyczy zaświadczenie, tj. od 1 czerwca 2005 r. do 14 listopada 2012 r. oraz od 15 listopada 2012 r. do 6 czerwca 2019 r. W odniesieniu natomiast do okresu od 29 grudnia 2003 r. do 1 czerwca 2005 r. zastosowanie będą miały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Ponadto z uwagi na okres objęty wnioskiem należało rozróżnić sytuację dotyczącą wykonywania działań bojowych i bojowych działań minersko-pirotechnicznych, na co także zwracał uwagę organ pierwszej instancji. Zgodnie ze stanowiskiem Zarządu Granicznego KG SG dotyczącym podstaw podwyższania emerytur funkcjonariuszom SG wykonującym zadania minersko-pirotechniczne (zawartym w piśmie nr KG-ZG 10576/WBK/AB/14 z 12 grudnia 2014 r.), zespoły minersko-pirotechniczne zajmują się rozpoznaniem i neutralizacją zagrożeń bombowych, przede wszystkim w komunikacji międzynarodowej, prowadzą działania antyterrorystyczne ukierunkowane na rozpoznawanie i przeciwdziałanie zagrożeniom terroryzmem bombowym i w związku z powyższym uprawnienia minera-pirotechnika SG są tożsame z uprawnieniami antyterrorysty minera-pirotechnika. Takie stanowisko można odnaleźć także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z kolei akty prawne, które obowiązywały w okresie objętym żądaniem wniosku, nie zaliczały działań specjalnych do katalogu działań bojowych (w odróżnieniu od działań minersko- pirotechnicznych). Dopiero zarządzenie Nr 41 KG SG z 25 lipca 2019 r. w § 2 pkt 2 uregulowało pojęcie działań bojowych jako formę wykonywania działań specjalnych zakładającą możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Przed wejściem w życie ww. zarządzenia, jedyną formą działań bojowych realizowanych w SG były zatem bojowe działania minersko - pirotechniczne. W kwestii uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, organ odwoławczy stwierdził, że § 4 ust. 3 zarządzenia z 25 lipca 2019 r. określa jedynie zakres przygotowania zawodowego funkcjonariuszy realizujących działania specjalne. Brak jest jednak (zarówno w ww. zarządzeniu, jak i innych aktach prawnych) jakichkolwiek regulacji odnoszących się do uzyskiwania przez funkcjonariuszy uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach specjalnych. Brak ten powoduje niemożność potwierdzenia okresów służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 4 maja 2005 r., a tym samym brak możliwości wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zaznaczono, że kwerenda dokonana przez KMO SG nie ujawniła danych umożliwiających wydanie oczekiwanego przez skarżącego zaświadczenia. Przede wszystkim wnioskodawca nie uzyskał uprawnień antyterrorysty minera-pirotechnika, a więc nie spełnił obligatoryjnej przesłanki wydania takiego zaświadczenia. Samo ukończenie kursu z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego nie jest wystarczające. Natomiast brak regulacji w zakresie uzyskiwania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, innych niż minersko-pirotechniczne działania bojowe, uniemożliwia stwierdzenie, że spełnione zostały przesłanki określone w lit. a przepisu rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Prawidłowo zatem organ odmówił wydania zaświadczenia. Ostatecznie, odwołując się do charakteru i specyfiki postępowania o wydanie zaświadczenia unormowanego przepisami k.p.a., jako niezasadne ocenione zostały zarzuty podniesione w zażaleniu. Powołanym na wstępie wyrokiem WSA uwzględnił złożoną przez skarżącego skargę, albowiem wydane postanowienia naruszają prawo materialne, w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu meriti, organy dokonały niewłaściwej wykładni użytego w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r., w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r., pojęcia nabycia kwalifikacji do działań bojowych oraz brania w nich udziału, co doprowadziło do przedwczesnej odmowy wydania żądanego zaświadczenia za cały wnioskowany przez skarżącego okres - bez prawidłowego wyjaśnienia, czy zachodzą ku temu przesłanki. Wprawdzie organ trafnie przywołał treść, mających zastosowanie w sprawie regulacji materialnoprawnych, jednakże mylnie odczytał znaczenie pojęcia nabycia kwalifikacji do działań bojowych oraz brania w nich udziału zawarte w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r., w kontekście realiów rozpatrywanej sprawy i wynikających z nich ram prawnych dla wydania zaświadczenia o żądanej przez funkcjonariusza treści. Jako błędne potraktowane zostało stanowisko organu, że posiadanie przez funkcjonariusza innych kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (aniżeli w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika) wykluczało uznanie spełnienia przez niego wymagań określonych powołanym wyżej przepisem rozporządzenia. Treść tego przepisu w okresie między 1 czerwca 2005 r., a 6 czerwca 2019 r. wskazuje, że intencją ustawodawcy było to, że nie tylko wykonywanie czynności minera-pirotechnika uprawnia do uczestnictwa w działaniach bojowych, o jakich mowa w tej regulacji, ale także inne uprawnienia i kwalifikacje. Potwierdza to także wyrok NSA z 16 listopada 2022 r. (III OSK 2329/21), na który powołał się Sąd i w którym odniesiono się również do treści uzasadnienia projektu zmian rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Organ nie ma zatem racji przyjmując, że warunkiem niezbędnym dla zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu - przed zmianą przepisów regulujących zakres uprawnień i rozszerzeniem katalogu działań bojowych - jest uzyskanie uprawnień minera-pirotechnika. Kluczowego znaczenia nie może mieć także fakt wprowadzenia definicji "działań bojowych" dopiero zarządzeniem KG SG z 25 lipca 2019 r., jak też brak regulacji prawnych odnoszących się do uzyskiwania przez funkcjonariuszy uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, bowiem choćby judykatura dopuszcza wydanie zaświadczenia także wtedy, gdy w posiadanych dokumentach posłużono się wyrażeniami, które w języku potocznym odpowiadają swym znaczeniem pojęciom zawartym w regulacji normatywnej. Odniesienie znaczenia poszczególnych pojęć do treści dokumentów nie jest przy tym traktowane jako prowadzenie postępowania wyjaśniającego, tj. czynności wykraczającej poza proste badanie zasobu rejestrów lub innych baz danych, w rozumieniu art. 218 § 2 k.p.a. Zadaniem organu było zatem ustalenie, czy posiadane dokumenty potwierdzają wykonywanie przez skarżącego działań specjalnych, które stanowiły także "działania bojowe", w potocznym znaczeniu tego pojęcia. Jedynie pomocniczo można się tu odwołać do definicji tego pojęcia - zamieszczonej w zarządzeniu nr 41, co nie uchybia zasadzie niedziałania prawa wstecz. Organ mylnie ocenił, że dopiero normatywna definicja określonego pojęcia mogła stanowić podstawę oceny działań wnioskodawcy w kontekście zgłoszonego żądania, pomimo, że zgromadzone dowody, zwłaszcza odnośnie zakresu powierzonych obowiązków przypisanych do zajmowanych stanowisk oraz pisemnych informacji różnych podmiotów, wskazywały na prowadzenie działań specjalno-bojowych funkcjonariusza, co legło u podstaw wydania wyroku uchylającego postanowienia organów obu instancji. Na zakończenie, Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy wskazał organowi niezbędne wytyczne, które należało uwzględnić. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ drugiej instancji zaskarżając wyrok WSA w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, alternatywnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenia: 1. § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r.: a) w brzmieniu obowiązującym do 6 czerwca 2019 r., poprzez błędną wykładnię pojęcia nabycia uprawnień i kwalifikacji do działań bojowych - przed zmianą przepisów regulujących zakres uprawnień i kwalifikacji i rozszerzeniem katalogu działań bojowych o działania specjalne przez wprowadzenie definicji działań bojowych - polegającą na uznaniu, iż uprawnienia i kwalifikacje minersko - pirotechniczne nie były jedynym rodzajem uprawnień i kwalifikacji uprawniającym do udziału w działaniach bojowych, w sytuacji braku przepisów określających posiadanie jakich uprawnień i kwalifikacji, poza minersko - pirotechnicznymi mogło stanowić spełnienie warunku określonego w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a tego rozporządzenia; b) w brzmieniu obowiązującym do 6 czerwca 2019 r., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż spełnienie warunku niezbędnego do zaliczenia funkcjonariuszowi służby, jako pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu - przed zmianą przepisów regulujących zakres uprawnień i kwalifikacji i rozszerzeniem katalogu działań bojowych o działania specjalne, przez wprowadzenie definicji działań bojowych, może stanowić faktyczne wykonywanie przez funkcjonariusza działań specjalnych, które stanowiły "działania bojowe", w potocznym, znaczeniu tego pojęcia; c) w brzmieniu obowiązującym od 7 czerwca 2019 r., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż spełnienie warunku nabycia uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, niezbędnego do zaliczenia funkcjonariuszowi służby jako pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, po rozszerzeniu katalogu działań bojowych o działania specjalne, poprzez wprowadzenie definicji działań bojowych, jest możliwe pomimo braku regulacji prawnych odnoszących się do uzyskiwania przez funkcjonariuszy uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, poprzez brak odniesienia się do naruszenia § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 4 maja 2005 r., w sytuacji nie posiadania przez funkcjonariusza uprawnień i kwalifikacji do działań bojowych, wobec nieukończenia centralnego szkolenia specjalistycznego, wobec braku regulacji prawnej, w tym zakresie oraz wskazań, co do dalszego postępowania organu, po uchyleniu postanowień wydanych w obu instancjach, co skutkowało naruszeniem powyższych przepisów postępowania sądowo-administracyjnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na uwzględnieniu skargi. Uzasadniając podniesione zarzuty, organ odwoławczy dokonał własnej wykładni przepisu § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r., stwierdzając, że przepis ten wprowadza dwa warunki od łącznego spełnienia których uzależnione jest uzyskanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. KG SG zaznaczył, że do 6 czerwca 2019 r. formą działań bojowych wówczas realizowanych w SG były bojowe działania minersko – pirotechniczne, zaś skarżący nie nabył uprawnień do prowadzenia bojowych działań minersko-pirotechnicznych. W 2006 r. ukończył jedynie szkolenie z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego, co jak wynika z powołanych przez organ orzeczeń sądów administracyjnych nie jest tożsame z uzyskaniem uprawnień antyterrorysty minera - pirotechnika. Działania minersko-pirotechniczne są równoznaczne z działaniami antyterrorystycznymi, jednakże przywołane przez organ przepisy obowiązujące w SG wskazują, że ukończenie innych kursów i szkoleń nie dawało uprawnień do udziału w bojowych działaniach antyterrorystycznych, zatem nie może stanowić spełnienia warunku pełnienia służby bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Nie został także spełniony drugi warunek, określony w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia, bowiem zdaniem KG SG jak ustalono w wyniku przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji kwerendy dokumentów związanych ze służbą skarżącego, nie uczestniczył on w działaniach w charakterze antyterrorysty minera-pirotechnika, jak też nie uzyskał uprawnień minera-pirotechnika, dlatego też nie mógł wykonywać minersko-pirotechnicznych działań bojowych. Z tego względu organ drugiej instancji nie podzielił argumentacji WSA, iż organy wydające postanowienia w tej sprawie nie wyjaśniły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, a decyzja mogła być błędna lub przedwczesna, w sytuacji gdy organy wydające postanowienia dokonały analizy przebiegu służby funkcjonariusza i prawidłowo uznały, że ukończenie przez skarżącego w 2006 r. szkolenia z rozpoznania minersko - pirotechnicznego oraz odbycie szkoleń mających na celu przygotowanie do działań specjalnych nie stanowiło nabycia uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez SG. Potwierdzeniem realizacji działań bojowych i posiadanych kwalifikacji nie mogą być także pisemne informacje uzyskane od różnych podmiotów na skutek wystosowanych zapytań. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych, w tym wydanego w analogicznej zdaniem organu sprawie wyroku oddalającego skargę na odmowę wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści, KG SG stwierdził, że nie było podstaw do uwzględnienia żądania wyartykułowanego złożonym wnioskiem również w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach złożonej skargi kasacyjnej. Z urzędu kontroli sądu kasacyjnego podlega wyłącznie kwestia nieważności postępowania o jakiej stanowi art. 183 § 2 p.p.s.a., czy też przesłanki określone w art. 189 p.p.s.a. Żadna z okoliczności opisanych wskazanymi przepisami nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie, co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznaczają określone przez autora skargi kasacyjnej zarzuty kasacyjne. Należy bowiem przypomnieć, że NSA w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie jest zobligowany do badania całokształtu sprawy, lecz wyłącznie weryfikacji zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Podstawy skargi kasacyjnej wyznacza z kolei przepis art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., które sprowadzają się do: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W złożonym środku zaskarżenia, jego autor podniósł zarzuty odnoszące się do obu podstaw kasacyjnych, dlatego też, co do zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ brak uchybień w tej materii, co do przebiegu stanu faktycznego sprawy lub braku skutecznego jego podważenia przez składającego skargę kasacyjną umożliwia dalszą weryfikację prawidłowości zastosowania przepisu prawa materialnego. Skarga kasacyjna rozpoznana w granicach podniesionych zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na oświadczenie wnoszącego skargę kasacyjną organu o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez skarżącego, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Przechodząc do bezpośredniej analizy zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia prawa procesowego, warto poczynić wstępną uwagę, że przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż aby mówić o skuteczności zarzutu znajdującego w nim oparcie konieczne jest wykazanie przez skarżącego kasacyjnie, że stwierdzone uchybienie "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Zatem nie każde naruszenie będzie niosło za sobą konsekwencję w postaci uwzględnienia stawianego zarzutu, ale wyłącznie takie, które nosi znamiona "istotnego wpływu", a nie jakiegokolwiek. Poza tym w najnowszym orzecznictwie NSA wskazuje się, że przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyroki NSA: z 30.01.2025 r., I GSK 1632/24; z 20.01.2026 r., II GSK 1552/22; z 14.01.2026 r., III OSK 453/25; z 8.08.2025 r., III FSK 105/24; te i inne orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl.). Nie jest zatem wystarczające i skuteczne przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób, a także uzasadnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Organ w skardze kasacyjnej w ramach naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (zarzut nr 2) powołuje się na wadliwą konstrukcję uzasadnienia poprzez brak odniesienia się do naruszenia § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 4 maja 2005 r. "w sytuacji nieposiadania przez funkcjonariusza uprawnień i kwalifikacji do działań bojowych, wobec nieukończenia centralnego szkolenia specjalistycznego, wobec braku regulacji prawnej, w tym zakresie oraz wskazań, co do dalszego postępowania organu, po uchyleniu postanowień wydanych w I i II instancji". W istocie więc, za pośrednictwem tego zarzutu organ kwestionuje poczynione ustalenia stanu faktycznego sprawy i dokonaną jego ocenę, co już podważało jego skuteczność. Orzecznictwo przyjmuje, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (tak np.: wyroki NSA z: 30.01.2026 r., III OSK 1204/25; 19.11.2025 r., III OSK 1454/24; 13.11.2025 r., III OSK 2718/22; 15.10.2025 r., III OSK 894/25). W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej (zob. wyrok NSA z 8.01.2026 r., III OSK 1284/25). Co więcej, zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi czy nieodniesieniem się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę (vide: wyrok NSA z 8.12.2025 r., III FSK 1398/24). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., a nadto poddaje się kontroli instancyjnej. WSA w sposób szczegółowy wyjaśnił dlaczego stanowisko organów jest błędne, czego przejawem jest argumentacja zaprezentowana począwszy od ostatniego akapitu str. 19 i następne uzasadnienia w zakresie analizowanej normy prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Na potwierdzenie słuszności swojej argumentacji Sąd meriti powołał się m.in. na jeden z judykatów NSA (w sprawie III OSK 2329/21), a także uzasadnienie projektu nowelizacji rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Odniesiono się także do kwestii definicji "działań bojowych" oraz samej procedury wydawania zaświadczeń opartej na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W końcowej natomiast części uzasadnienia skarżonego wyroku zawarte zostały również wytyczne dla organu, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy oraz podstawa prawna rozstrzygnięcia. Powyższe legło u podstaw przekonania Naczelnego Sądu Administracyjnego, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie, a skoro nie doszło do uchybień na tle unormowań przepisów procesowych, bowiem organ nieskutecznie zarzucał naruszenia mające mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym samym ocenie poddać należy zarzut prawa materialnego. Słowem wstępu zauważyć trzeba, że zbliżone stany faktyczne i prawne były już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ramach postępowań o sygn. akt: III OSK 1374/24, III OSK 2248/24 oraz III OSK 2660/22. Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela argumentację tam wyrażoną, stąd dokonana ocena zbliżona będzie do tej jaka zaprezentowana była w przywołanych judykatach. Problematyka niniejszego stanu faktycznego sprowadzona jest do wykładni przepisu § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Istotne jest to, jak słusznie zauważyły to organy obu instancji, a także Sąd meriti, że w związku z okresem wskazanym przez skarżącego we wniosku o wydanie zaświadczenia koniecznym jest analizowanie zaistniałego stanu faktycznego w oparciu o brzmienie wskazanego przepisu w okresie między 29 grudnia 2003 r., a 4 maja 2023 r. Z uwagi natomiast na to, że okres ten obejmował także czas sprzed uchwalenia i wejścia w życie sygnalizowanego rozporządzenia, datę początkową analizy, wobec treści podniesionego zarzutu stanowić będzie data wejścia w życie tegoż aktu prawnego, tj. 1 czerwca 2005 r. Okres do 31 maja 2005 r. normowało bowiem rozporządzenie Rady Ministrów z 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. 2002 nr 167 poz. 1373 ze zm.), które w § 2 pkt 2 wskazywało, że: "Emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, w jednostce realizującej zadania w tym zakresie, jeżeli funkcjonariusz wykonał czynności służbowe polegające na rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych". W odniesieniu do tego czasookresu, KMO SG wyjaśnił, że brak jest dokumentów potwierdzających pełnienie przez wnioskodawcę służby w fizycznym zwalczaniu terroryzmu, a zatem zasadnie odmówiono wydania zaświadczenia za okres od 29 grudnia 2003 r. do 31 maja 2005 r. Zarzut kasacyjny dotyczy jednak okresu objętego obowiązywaniem rozporządzenia z 4 maja 2005 r., kiedy to brzmienie § 2 było trzykrotnie nowelizowane w datach określonych w złożonym przez skarżącego wniosku. Przy czym, w skardze kasacyjnej wyeksponowano dwa okresy, tj. do 6 czerwca 2019 r. (zarzut nr 1 lit. a) i b)) oraz od 7 czerwca 2019 r. (zarzut nr 1 lit. c)). W pierwszym okresie obowiązywały przepisy § 2 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia, zgodnie z którymi emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki: a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej. Natomiast w drugim okresie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia wymagał łącznego spełnienia warunków: a) nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Centralny Pododdział Kontrterrorystyczny Policji "BOA" lub samodzielny pododdział kontrterrorystyczny Policji, jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika, b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej. Z powyższego wynika, że warunkiem koniecznym uzyskania podwyższenia emerytury na gruncie przepisu z jego brzmienia obowiązującego do 6 czerwca 2019 r. jest zatem posiadanie uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną. Przepisem tym objęci są również funkcjonariusze, którzy nabyli uprawnienia i kwalifikacje z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego, ale inne niż z zakresu antyterrorysty minera-pirotechnika. Sąd kasacyjny nie kwestionuje przy tym stanowiska organu, wspartego orzecznictwem odnośnie konieczności spełnienia kumulatywnie obu przesłanek wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Obie wersje przepisów nie zawierają natomiast wyjaśnienia użytej w nich definicji "działań bojowych", co powoduje konieczność sięgnięcia do jej rozumienia w języku potocznym. Państwo prawa nie dopuszcza bowiem możliwości nadawania wyrażeniom językowym znaczeń, które wynikają z aktów prawa wewnętrznego wydawanych przez organ, jak w tym przypadku względem Zarządzenia nr 41 KG SG z 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej. Stałoby to w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, koncepcją źródeł prawa wynikającą z rozdziału III Konstytucji RP, a także zasadą podziału władz wskazaną w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, na co słusznie zwrócono uwagę w wyroku III OSK 1372/24. W błędzie jest zatem organ, którego zdaniem brak definicji pojęcia ustawowego uniemożliwiał zweryfikowanie czy w sprawie spełnione zostały przesłanki umożliwiające wydanie skarżącemu zaświadczenia w określonym okresie o żądanej przez niego treści, uprawniającego do podwyższenia otrzymywanego świadczenia emerytalnego. Brak takiej definicji, czy też późniejsze jej unormowanie aktem wewnętrznym organu nie miało wpływu na możliwość dokonania takiej oceny, którą należało oprzeć na potocznym znaczeniu użytego sformułowania w odniesieniu do całego okresu pełnienia służby przez skarżącego, uwzględniając specyfikę funkcjonowania służby mundurowej, jaką jest Straż Graniczna. Takie same reguły winny mieć zastosowanie również w przypadku odkodowania zawartego przepisie § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 4 maja 2005 r. zwrotu "nabywania uprawnień i kwalifikacji" do udziału w działaniach bojowych, a także analizy związanej z treścią przepisu § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w brzmieniu obowiązującym od 7 czerwca 2019 r. Sam zresztą KG SG wskazuje, iż nie kwestionuje udziału skarżącego w działaniach bojowych, a podważa wyłącznie charakter udziału skarżącego w takich przedsięwzięciach, jako nie antyterrorysty minera-pirotechnika, czyli nie wypełniając przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tego rozporządzenia. Jako bezprzedmiotowe uznać należy przy tym odwoływanie się do aktów wewnętrznych KG SG, w tym decyzji czy Zarządzeń, a zwłaszcza tego z 25 lipca 2019 r., skoro w jego § 4 ust. 3, na który powołuje się organ, wyraźnie użyto zwrotu "powinni" posiadać odpowiednie przygotowanie uzyskane w ramach doskonalenia zawodowego oraz zwrotu "w szczególności" wymieniając poszczególne kursy doskonalenia, które to zwroty potwierdzają, iż elementem obligatoryjnym nie jest posiadanie tych konkretnie wymienionych w Zarządzeniu kursów, aby móc brać udział w działaniach specjalnych, po drugie zaś, że wyliczenie tych kursów ma jedynie przykładowy wymiar. Innymi słowy nie tylko te kursy wskazane w Zarządzeniu KG SG z 25 lipca 2019 r. uprawniały funkcjonariusza do brania udziału w działaniach bojowych, a ostatecznie warunkowały wypełnienie przesłanki posiadania "uprawnień i kwalifikacji" do takich działań. Oceny tej nie odmienia również przegląd orzecznictwa sądów administracyjnych na które organ się powołał. Naczelny Sąd Administracyjny nie podważa argumentacji w nich przedstawionych, wręcz przeciwnie – przyjmuje ją w całości, zastrzegając jednocześnie, że wyroki te wydane zostały w odmiennych stanach faktycznych, co powoduje brak możliwości przełożenia ich na sytuację rozważaną w niniejszym przypadku, podobnie jak i orzeczenie wydane w sprawie II SA/Wa 69/24, które dotyczyło żądania skarżącego opartego na innej podstawie prawnej. Co więcej, stanowisko prezentowane w powołanych przez organ orzeczeniach dotyczy rozważań na temat uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera – pirotechnika, a zatem wyłącznie jednej z grup funkcjonariuszy określonych w art. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 4 maja 2005 r., uprawnionych do podwyższenia świadczenia emerytalnego. Błędny jest jednakże pogląd KG SG, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania wyrok NSA ze sprawy III OSK 2329/21, na który powołał się WSA, albowiem w jego uzasadnieniu dokonana została wykładnia zagadnienia w oparciu o tą samą podstawę prawną, która jest przedmiotem rozważań również w niniejszej sprawie, a ponadto sprawa ta wbrew odmiennej ocenie organu dotyczyła funkcjonariusza Straży Granicznej, a nie Policji, który jedynie ukończył kursy oferowane głównie dla grupy zawodowej policjantów. Dopiero więc zastosowanie wyżej sygnalizowanych kryteriów, w tym także wytycznych Sądu pierwszej instancji zawartych w zaskarżonym wyroku umożliwiało będzie weryfikację czy możliwe jest wydanie skarżącemu żądanego zaświadczenia za wskazany przez niego okres, biorąc pod uwagę dodatkowo, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające odbycie przez skarżącego kursu z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego oraz wskazujące na udział w działaniach specjalnych, zaliczanych do działań bojowych w fizycznym zwalczaniu terroryzmu. Taka wykładnia nie uchybia w żadnym względzie zasadom legalizmu i praworządności wyrażonych w przepisach k.p.a., które organ winien bezwzględnie przestrzegać podczas rozpoznania sprawy. Zaprezentowana argumentacja legła u podstaw przekonania Naczelnego Sądu Administracyjnego o prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji i bezpodstawności wyrażonych w złożonym środku zaskarżenia zarzutów, powodując oddalenie skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.