III OSK 2654/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Produkcyjno Usługowo Handlowego R. sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 216/23 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno Usługowo Handlowego R. sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 16 stycznia 2023 r., nr SKO.ŚR.4113.32.3888.2022 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za brak osiągnięcia wymagalnego poziomu recyklingu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 216/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno Usługowo Handlowego R. sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: spółka), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (dalej: SKO, organ odwoławczy) z 16 stycznia 2023 r., nr SKO.ŚR.4113.32.3888.2022, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za brak osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu, oddalił skargę. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka składając od wyroku skargę kasacyjną i wnosząc o uchylenie wyroku i poprzedzającej go decyzji SKO oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia z tytułu zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik spółki złożył wniosek o skierowanie sprawy na rozprawę. W treści uzasadnienia podkreślono, że zarówno w decyzji SKO, jak i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta R. wskazano, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 189f k.p.a., lecz organy nie rozważyły okoliczności, iż waga naruszenia prawa przez spółkę jest znikoma, a w latach następujących po 2019 roku spółka znacznie zwiększyła poziom odzysku, na potwierdzenie czego zaprezentowano dane w tym zakresie. Podkreślono, że spółka propaguje wśród klientów segregację odpadów lub prowadzenie bardziej efektywnej zbiórki selektywnej tych odpadów, prowadzi działania informacyjne w tym zakresie, a także stosuje zachęty finansowe i podejmuje działania informacyjne mające na celu zwiększenie wiedzy mieszkańców i gmin co do występujących nieprawidłowości w zakresie selektywnej zbiórki odpadów. Wskazano, że większość umów zawartych między spółką a właścicielami nieruchomości z gminy Miasta R. pochodziło z 2019 roku, czyli z czasu obowiązywania innych przepisów prawa, a spółka nie miała wpływu na fakt, czy kontrahenci zawierają umowy obejmujące odpady segregowane czy nie. Spółka podkreśliła, że nie ma ani możliwości przymuszenia kontrahentów do segregacji odpadów ani wpływu na kształtowanie polityki gminy dotyczącej gospodarowania odpadami. Uwypuklono, że spółka dołożyła wszelkich starań w celu osiągnięcia poziomu recyklingu, a naruszenie ustawy jest znikome i jednorazowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę̨ w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę̨ nieważność́ postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują̨. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują̨ zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność́ zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić, wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało ono wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14). Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie sformułował zarzutów i nie wskazał sposobu naruszenia przepisów prawa, lecz powielił dotychczas zaprezentowaną przez stronę argumentację, co należy uznać jedynie za polemikę z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku. Jest to istotne uchybienie, które zasadniczo prowadzi a limine do bezskuteczności środka odwoławczego, niemniej w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi jednak do automatycznego dyskwalifikowania skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy zawarte w niej zarzuty nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 174-176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest choćby uchwała podjęta w pełnym składzie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się merytorycznie do zarzutu wynikającego z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Osią sporu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości oceny dokonanej przez organy I i II instancji sprowadzająca się do uznania, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki odstąpienia od wymierzenia spółce kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.). We wniesionym środku odwoławczym opisany został - zgodnie z intencją pełnomocnika skarżącego kasacyjnie - wyłącznie zarzut niewłaściwego uznania przez organy obu instancji, iż waga naruszenia prawa dokonana przez spółkę jest znikoma, co powinno skutkować nienałożeniem na spółkę kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomu recyklingu za 2019 rok. Skarżąca kasacyjnie spółka wskazała, że nie ma wpływu na poziom osiąganego recyklingu z uwagi na brak narzędzi nacisku na podmioty, od których odbiera odpady w celu zwiększenia segregacji odpadów, a w konsekwencji nie ma wpływu na wymagany od niej poziom recyklingu. Niedopełnienie powyższych obowiązków skutkuje nałożeniem sankcji finansowej, o której mowa w art. 9x ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.; dalej: u.c.p.g.). Ponownego podkreślenia wymaga, że skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do zastosowania powyższych przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem jednak skarżącej kasacyjnie, w tym przypadku należało zastosować dobrodziejstwo wynikające z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. została pozostawiona uznaniu organu administracji, co ma wpływ na zakres kontroli legalności sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny w tym zakresie. Przyjmuje się, że kontrola ta jest ograniczona do zbadania, czy granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone i czy podjęte rozstrzygnięcie nie miało charakteru dowolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 533/23). W niniejszej sprawie, jako okoliczność uzasadniającą zwolnienie z odpowiedzialności za nieosiągnięcie wymaganego prawem poziomu recyklingu, spółka upatruje w braku odpowiednich narzędzi przymusu wobec podmiotów, od których odbiera odpady. Tym samym skarżąca kasacyjnie pośrednio stwierdza brak zaangażowania w próby uzyskania wymaganego poziomu recyklingu i próbuje w tym zakresie przenieść ten obowiązek na inne podmioty, choć to na niej, jako przedsiębiorcy odbierającym odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości, ciążył obowiązek osiągnięcia określonego poziomu recyklingu. Jak jednoznacznie wskazuje się w orzecznictwie, odpowiedzialność za delikt administracyjny nie jest co do zasady odpowiedzialnością opartą na zasadzie winy, ale odpowiedzialnością o charakterze obiektywnym. Karę pieniężną na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. oblicza się według ściśle ustalonego wzoru, a wynika to wprost z art. 9x ust. 3 u.c.p.g. W odniesieniu do tego rodzaju kary pieniężnej organ nie stosuje nawet art. 9zc ust. 1 u.c.p.g., który pozwala organowi wziąć pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, oraz dotychczasową działalność podmiotu, ponieważ przepis ten dotyczy ściśle określonych kar pieniężnych i nie obejmuje kar pieniężnych za nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 740/23). Kwestia stopnia zawinienia przy popełnieniu deliktu objętego odpowiedzialnością administracyjną pozostaje bez znaczenia dla oceny, czy istnieją podstawy do nałożenia kary. Odrębną kwestią jest możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f k.p.a.) oraz ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej (art. 189k k.p.a.). Do kwestii odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej organ odniósł się w zaskarżonej decyzji, a Sąd I instancji tę ocenę podzielił uwzględniając, że organ działa w tym przypadku w granicach uznania administracyjnego. W skardze kasacyjnej spółka nie zarzuciła naruszenia ww. przepisów, lecz domagała się stwierdzenia braku podstaw do nałożenia tej kary z uwagi na niemożność ponoszenia przez nią konsekwencji braku wywiązywania się właścicieli nieruchomości z obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, gdyż ustawodawca nie wyposażył jej w środki zapewniające mu wpływ na realizację tychże obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że obowiązki mające na celu realizację ochrony środowiska w zakresie gospodarowania odpadami zostały nałożone na skarżącą jako podmiot profesjonalny składający oświadczenie przy wpisie do Rejestru Działalności Regulowanej o świadomości ciążących na niej obowiązków ustawowych (art. 9c ust. 4 u.c.p.g.), a więc znający wymagane poziomy recyklingu wynikające z art. 3b ust. 1 u.c.p.g. W powyższym kontekście należy stwierdzić, że brakujący poziom przeznaczenia do ponownego użycia i recyklingu nie jest znikomy ani liczbowo, ani obiektywnie. Uchybienie stwierdzone w niniejszej sprawie nie może być uznane za nieznaczne, niewielkie czy błahe. Znaczna różnica między poziomem wymaganym ustawowo a osiągniętym przez skarżącą świadczyć może o pewnej nieprawidłowości w jej działaniu. Przerzucenie odpowiedzialności w tym względzie na inne podmioty, skutkowałoby przyzwoleniem profesjonalnemu podmiotowi na to, by przy zawieraniu umów na odbiór odpadów od właścicieli nieruchomości nie przywiązywał należytej wagi do tego czy jest w stanie wywiązać się z ustawowych obowiązków, ewentualnie przyzwolenie na odstąpienie od egzekwowania segregacji od właścicieli nieruchomości. Podkreślić należy, że realizacja przez spółkę ciążących na niej ustawowych obowiązków, w tym obowiązku wynikającego z art. 9g pkt 1 u.c.p.g., zależna jest zwłaszcza od treści i rodzaju zawieranych umów. Odpowiednie w tym względzie ukształtowanie stosunków prawnych z właścicielami nieruchomości obciąża ją bezpośrednio. Istnieje zatem konieczność zawierania przez spółkę takich umów z właścicielami nieruchomości, które prowadziłyby do ograniczenia możliwości powstania kwestionowanego uchybienia. Poszukiwanie przez skarżącą spółkę przyczyn powstania naruszenia prawa w okolicznościach zewnętrznych w takim przypadku nie zasługuje w żadnym razie na aprobatę. Spółka samodzielnie kształtuje politykę umów z właścicielami nieruchomości i jest odpowiedzialna za umowy, które zawiera. Jest też świadoma charakterystyki gminy, na obszarze której działa, utrudnień z tym związanych i wpisuje się to w ryzyko prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy w niniejszej sprawie zasadnie nie zastosowały w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Aby można było odstąpić, w trybie art. 189f k.p.a., od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, waga naruszenia prawa musi być "znikoma", a strona musiałaby zaprzestać naruszenia prawa, zaś obie te przesłanki muszą zostać spełnione łącznie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 1614/23), przy czym przesłanka "znikomości" uchybienia nie może być rozstrzygnięta przez sąd administracyjny, bowiem ocena ta należy do organu. To organ powinien zatem ocenić, czy w sprawie zaszły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2411/21). W niniejszej sprawie organy prawidłowo stwierdziły, że nie została spełniona przesłanka "znikomości" naruszenia. Za takim stanowiskiem przemawia uzyskany przez skarżącą spółkę w 2019 roku niski, w odniesieniu do wymaganego, poziom recyklingu. W 2019 roku ustawodawca określił ten poziom na 40%, a strona skarżąca uzyskała 17,85%, co oznacza, że skarżącej spółce zabrakło 22,15% do osiągnięcia wymaganego 40% poziomu recyklingu. Spółka nie osiągnęła nawet połowy wymaganego poziomu recyklingu. Nie sposób ocenić, by powyższa wartość świadczyła o znikomej wadze naruszenia. Ponadto, przy ocenie naruszenia jako znikome należy także uwzględnić wartości, jakim służą wprowadzone obowiązki. Biorąc pod uwagę znaczenie segregacji odpadów dla dobra chronionego, jakim jest środowisko, nie sposób mówić o "znikomości" naruszenia prawa w przypadku osiągnięcia przez spółkę wyniku przygotowania odpadów do recyklingu i ponownego użycia dużo niższego od ustalonego w normie sankcjonowanej. Już zatem taka konstatacja wyklucza zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na konieczność kumulatywnego spełnienia przesłanek ujętych w tym przepisie i nie było potrzeby analizowania, czy spełniona została przesłanka "zaprzestania" naruszania prawa. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.