VIII SA/Wa 216/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno Usługowo Handlowego "[...]" sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 16 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za brak osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu oddala skargę.

Syg. akt VIII SA/Wa 216/23 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia 16 stycznia 2023 roku, znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2022 r, poz. 2000 dalej jako kpa) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Usługowo -Handlowego ,, [...] sp. z oo w [...] ( dalej skarżąca lub spółka), od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 18 listopada 2022 roku, znak: [...] w przedmiocie nałożenia na spółkę administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 47 167 zł za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( DZ.U z 2018 roku, poz. 1454 ze zm dalej jako ustawa) w związku z nieosiągnięciem wymaganego w 2019 roku 40% poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali tworzyw sztucznych i szkła, ze wskazaniem że nałożoną karę należy wpłacić w terminie 30 dni na rachunek bankowy Gminy Miasta [...] orzekło – utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Na podstawie złożonego sprawozdania za rok 2019 stwierdzono, że spółka osiągnęła w tym roku poziom recyklingu i przygotowania do ponownego zużycia następujących frakcji odpadów komunalnych : papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości 17,85% przy wymaganym do osiągnięcia poziomie 40% określonym w tabeli nr 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 roku w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego zużycia o odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych( DZ.U z 2016 roku, poz. 2167 dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z art. 9x ust.2 ustawy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g ustawy tj. nie osiąga w danym roku kalendarzowym założonych prawem poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania, podlega karze pieniężnej obliczonej odrębnie dla każdego wymaganego poziomu. Mając na uwadze, że spółka nie osiągnęła wymaganego poziomu w 2019 roku odzysku zastosowanie znajduje przepis art. 9x ust.2 ustawy. Z art. 9x ust.3 ustawy wynika, że karę pieniężną, o której mowa w ust.2 oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych( zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust.2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie w 2019 roku na składowisku niesegregowanych odpadów komunalnych zgodnie z poz. 1051 – załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 roku w sprawie jednostkowych opłat za korzystanie ze środowiska( DZ.U z 2017 roku, poz. 2490) wynosi 170zł/Mg( 170x 277,4514 = 47 167 zł). W ocenie organu odwoławczego kara wyliczona została prawidłowo, czego skarżąca nie kwestionuje. Spółka w odwołaniu kwestionuje tylko sferę postępowania i rozstrzygnięcia dotyczącą odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f kpa. W tym zakresie organ odwoławczy przywołał stanowisko WSA w Gdańsku z dnia 14 października 2020 roku, syg. akt II SA/Gd 98/20. Zdaniem organu odwoławczego koniecznym jest uwzględnienie przed nałożeniem kary możliwości zastosowania odstępstwa w oparciu o art. 189f kpa. Jednym z koniecznych warunków wymienionych w art. 189f § 1 pkt 1 kpa jest znikoma waga naruszenia prawa. Zdaniem organu naruszenie jakiego dopuściła się skarżąca spółka takiego charakteru nie ma, gdyż różnica pomiędzy poziomem wymaganym, a faktycznie osiągniętym wynosi 22,15% dla poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Spółka nie osiągnęła połowy wymaganego odzysku. Taka wartość zdaniem organu odwoławczego nie może być kwalifikowana jako znikome naruszenie wymaganej normy prawa. Niniejsza sprawa dotyczy sfery gospodarowania odpadami i tym samym ochrony środowiska, a to jest wrażliwa i doniosła sfera i jest dobrem szczególnie chronionym. Nieosiągnięcie ustawowego poziomu recyklingu, co do zasady nie stanowi znikomego naruszenia prawa. W każdym takim przypadku wzrasta ryzyko niewłaściwego zagospodarowania odpadów oraz negatywnego oddziaływania na środowisko. Gospodarowanie odpadami stanowi, zwłaszcza odpadami z tworzyw sztucznych stanowi jedno z najważniejszych wyzwań środowiskowych dla Polski. Ustawodawca ustanawiając limity wskazał, że daje wyraźny sygnał każdemu podmiotowi działającemu w sferze gospodarowania odpadami komunalnymi, że należy przywiązywać wagę do racjonalnego gospodarowania odpadami. Nie można tez zapominać o społecznym, negatywnym wydźwięku każdego takiego zdarzenia, który może wywoływać u właścicieli, którzy rzetelnie się wywiązują ze swoich obowiązków segregacji odpadów komunalnych, ze ich staranność jest niweczona przez działanie podmiotów dokonujących odbioru odpadów. Nie bez znaczenia jest okres, którego dotyczy naruszenie prawa – okres jednego roku sprawozdawczego. Jeśli chodzi o aspekt zawinienia, to organ odwoławczy wskazywał, że przedsiębiorca prowadzący tego rodzaju działalność musi wkalkulować ten rodzaj ryzyka w prowadzoną działalność. Art. 189f § 2 i 3 kpa przewiduje fakultatywne przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, jeżeli nastąpi przywrócenie przez podmiot stanu zgodnego z prawem( usunięcie naruszeń prawa), co jest tu niemożliwe, gdyż kara dotyczy za zdarzenie, które miało miejsce w 2019 roku. spółka miała możliwość wniesienia stosownych korekt do sprawozdania w terminie 2 lat od terminu jego przekazania tj do dnia 28 sierpnia 2022 roku. Inne odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, o którym mowa w art. 189f § 2 kpa ustawodawca uzależnił od uznania, że odstąpienie to pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona kara pieniężna. Należy zauważyć, iż spółka również w roku 2020 nie osiągnęła poziomu odzysku. Zdaniem organu należy zauważyć, że nieosiągnięcie poziomu recyklingu przez firmy świadczące usługi odbioru odpadów komunalnych z terenu danej gminy spowoduje, że również gmina nie uzyska wymaganego poziomu recyklingu, co grozi nałożeniem kary na gminę. Z tych też względów w ocenie organu nie zaistniały podstawy do odstąpienia od wymierzania kary określone w art. 189f kpa. Organ nie uwzględnił argumentów podmiotu zobowiązanego, że zawinienie leży u ,, źródła ‘’ tj. wytwórców odpadów, czy niewłaściwej organizacji odbioru odpadów ponieważ w ocenie organu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przepisy ustawy nie uzależniają nałożenia administracyjnej kary pieniężnej od okoliczności towarzyszących. W ocenie organu również podniesione w odwołaniu naruszenie przepisów art. 168 i 217 Konstytucji RP nie jest zasadne. Powołane przepisy odnoszą się do prawa samorządu terytorialnego w zakresie ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych oraz zasad ich nakładania. Organ dokonał nałożenia kary zgodnie z art. 9x ust.3 ustawy. Zdaniem organu został zebrany kompletny materiał dowodowy i dokonano jego prawidłowej oceny. Skargę na decyzje organu odwoławczego wniosło Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Usługowo – Handlowe [...] sp. z oo w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i błędne ustalenie faktów co do stopnia naruszenia prawa, możliwości uniknięcia kary i wbrew wywodom skargi wymagane poziomy recyklingu spółka w kolejnych latach osiągnęła i nadal wymagane poziomy utrzymuje. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że organ nie wziął pod uwagę, że w latach następnych po 2019 roku spółka zwiększała poziom recyklingu, tak ,ze w pierwszym półroczu 2022 roku łącznie odebrała z nieruchomości niezamieszkałych z terenu Gminy Miasta [...] 1440.3 Mg odpadów komunalnych, z czego 481,8 Mg zostało przekazanych do recyklingu. Pozwoliło to spółce w pierwszym półroczu 2022 roku osiągnąć poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości ok. 33%, przy wymaganym dal tego roku w wysokości 20%. O znikomości wagi naruszenia prawa ma świadczyć porównanie ilości przyjętych odpadów od właścicieli nieruchomości – 277 mg w decyzji do ilości odpadów przyjętych przez skarżącą średniorocznie w ilości około 120 000 mg. Przy tej ilości opisana w decyzji ilość odpadów jest znikoma. Skarżąca zwracała uwagę, że zarówno w 2019 roku, jak też obecnie podejmowała działania mające na celu propagowanie wśród klientów segregacji odpadów lub prowadzenie efektywnej zbiórki selektywnej tych odpadów, co pozwoliło na utrzymanie wymaganego poziomu recyklingu. Wskazywał, że większość umów przed rokiem 2019 była zawarta w innym stanie prawnym. Niedochowanie należnego poziomu recyklingu nastąpił z przyczyn niezależnych od skarżącej spółki. Nadto skarżąca zwracała uwagę, że to na gminie ciąży obowiązek kontrolowania prawidłowego gromadzenia odpadów , u źródła ‘’. Podmiot odbierający odpady nie ma możliwości przymuszenia właścicieli nieruchomości do segregacji odpadów oraz na kształtowanie lokalnej polityki dotyczącej gospodarowania odpadami. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza cenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę jeżeli doszło do naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa na treść orzeczenia( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 roku, III SA/Kr 438/19). Skutecznym zarzutem naruszenia prawa procesowego może być tylko ten, który wskazuje na istnienie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie, bo art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a odwołuje się do tej przesłanki. Zatem nie każde naruszenie przepisów postępowania może być skutecznym zarzutem skargi, ale tylko takie które miało istotny wpływ. Jednak ten wpływ musi wykazać strona, a nie Sąd ( wyrok NSA z 10 października 2019 roku, II GSK 2763/17). Należy zauważyć, iż istota sporu w niniejszej sprawie odnosi się do oceny czy organ prawidłowo ocenił, iż przesłanki do odstąpienia od wymierzania kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 kpa nie wystąpiły w stosunku do skarżącej spółki. Faktycznie obowiązkiem organów obu instancji było rozważenie dopuszczalności odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej (lub wystosowania wyłącznie pouczenia). Zgodnie z ww. art. 189f § 1 kpa ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, jeżeli waga naruszenia prawa była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 189f § 2 kpa, w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Wówczas organ odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (art. 189f § 3 kpa). Oceniając przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary, organ w ramach uznania administracyjnego ocenić powinien, czy waga naruszenia była znikoma. W tym zakresie istotne są wyjaśnienia WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1974/20 "oceniając czy w danej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem o znikomej wadze można odwołać się do rozwiązań obowiązujących w prawie karnym, gdzie stopień ciężkości naruszenia przez sprawcę prawa mierzony jest tzw. stopniem społecznej szkodliwości czynu, którego "znikomość" również stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania karnego (patrz: Dudziak Sławomir. Zasady wymiaru administracyjnych kar pieniężnych po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorząd Terytorialny, 2018, nr 6. s. 23-32.). Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 115 § 1 k.k. przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu sąd bierze pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, a także postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia. W piśmiennictwie wskazuje się również, że oceniając czy dane naruszenie można określić mianem "znikomego" należy odwołać się do przesłanek wymierzenia kary administracyjnej określonych w art. 189d pkt 1 kpa (patrz: Wróbel Andrzej. Art. 189 (f). W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019)". Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 kpa) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. W ocenie Sądu organy dokonały oceny wystąpienia przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 kpa i ocena ta zasługuje na akceptacje. Należy zauważyć, iż skarżąca w znacznym stopniu nie osiągnęła celów zakładanych przez ustawodawcę, co do stopnia recyklingu i odzysku( brak ponad 50%). Organ zwracał uwagę na ważny interes społeczny co do przetwarzania odpadów - istotny dla środowiska, a tym samym do jakości życia mieszkańców danej społeczności lokalnej. Fakt, że w kolejnych latach skarżąca osiągnęła wymagany poziom recyklingu nie mógł mieć wpływ na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej ponieważ jest realizacja obowiązku wynikającego z ustawy. W sprawie brak było również do zastosowania regulacji art. 189f § 2 i 3 kpa. Przepisy te uzależniają odstąpienie od nałożenia kary i poprzestaniu na pouczeniu od spełnienia celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Warunek ten nie jest spełniony w przypadku braku osiągniecia wymaganego poziomu recyklingu. Wymierzenie kary pieniężnej ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem. Kwestie przestrzegania przepisów w zakresie uzyskiwania odpowiedniego poziomu recyklingu jest zachowaniem leżącym w interesie społecznym. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.