III OSK 2583/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1128/19 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy G. z dnia 17 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli I. oddala skargę kasacyjną, II. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1128/19 oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy G. z dnia 17 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli na terenie Gminy G. w 2019 r. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji przywołując treść art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm.) wskazał, że w realiach rozpoznawanej sprawy lokalny prawodawca nie przekroczył granic kompetencji dotyczących utworzenia miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli. Podkreślono, że do wniosku przedsiębiorcy o wyrażenie zgody na utworzenie takiego miejsca na terenie Gminy G. przy ul. [...] w O. przy Campingu "[...]" z plażą "" dołączono uzasadnienie, zgodnie z którym ośrodek rekreacyjny działa sezonowo, a najwięcej klientów jest w czasie wakacyjnych weekendów. Są to okoliczności, które w ocenie Sądu świadczą o braku uzasadnienia do utworzenia kąpieliska, lecz miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli. Za taką oceną przemawiają także okoliczności dotyczące problemów ze stale obniżającym się poziomem wody w jeziorze. W sytuacji, w której popyt na korzystanie z kąpieliska jest ograniczony tylko do tzw. weekendów, a dodatkowo problem stanowi obniżający się poziom wody, to w świetle normy prawnej wynikającej z art. 39 ust. 1 Prawa wodnego nie sposób wymagać od przedsiębiorcy, aby ten ponosił większe nakłady wymagane dla organizacji kąpieliska. Ponadto w uzasadnieniu do kontrolowanej uchwały wskazano, że linia brzegowa wynosi 50 metrów, liczba korzystających jest niewielka (według wniosku jest to około 100 osób dziennie), przez co obiekt jest niewielki i nie pozwoli organizatorowi na udźwignięcie ciężaru finansowego związanego z prowadzeniem kąpieliska. Zdaniem Sądu wyjątkowość sytuacji w ujęciu prezentowanym przez skarżący organ, a sprowadzająca się do potrzeby zorganizowania zawodów, obozu czy też wydarzeń kulturalnych połączonych z wypoczynkiem (kąpielą) lub prowadzeniem agroturystyki, stanowi nieuprawnione zawężenie kompetencji lokalnego prawodawcy wynikającej z art. 39 ust. 1 Prawa wodnego. Okazjonalność, o której mowa w tym przepisie oznacza związek z określonymi sytuacjami, które nie mają charakteru stałego, lecz pojawiają się okazjonalnie. Są nimi także pojawiające się jedynie weekendowo zainteresowanie rekreacją związane z kąpielą, a jedynym nieprzekraczalnym ograniczeniem jest tutaj łączna ilość dni korzystania z kąpieli. Oczywistym jest nadto, że wniosek o utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli musi wskazywać terminy ich otwarcia oraz zamknięcia, które nie mogą pozostawać w opozycji do długości sezonu kąpielowego. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na to zgodnie z § 3 zaskarżonej uchwały ustalono sezon kąpielowy dla miejsca okazjonalnie wykorzystywanego w roku 2019 w konkretnych dniach, w okresie od dnia 20 czerwca 2019 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r., w liczbie nieprzekraczającej 30 dni. Sąd nie podzielił również zarzutu dotyczącego metodologii określenia miejsca wyznaczonego zaskarżoną uchwałą. Wbrew stanowisku skarżącego organu, posłużenie się wykazem współrzędnych załamania granic miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli jest czytelne i przede wszystkim precyzyjne. Zaaprobowano przy tym stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę akcentujące, że zaskarżona uchwała nie jest uchwałą w przedmiocie szczegółowej organizacji miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli. Ponadto istota uchwały wyraża się w umożliwieniu organizacji tego miejsca według wniosku organizatora, a nie zastępowania, czy tworzenia za niego tego wniosku. W ocenie Sądu analiza wniosku przedsiębiorcy wskazuje, że odpowiadał on wymogom wynikającym z art. 39 ust. 3 i 4 Prawa wodnego. Kontrolowana uchwała podjęta została także z zachowaniem wymogów dotyczących jej zaopiniowania przez właściwe organy zgodnie z art. 39 ust. 7 ww. ustawy. Nadto wniosek organizatora oraz projekt uchwały zostały zaopiniowane pozytywnie (por. art. 39 ust. 3 w związku z art. 16 pkt 37 Prawa wodnego). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1) art. 39 ust. 1 i ust. 7 Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię, a to poprzez błędne przyjęcie, iż w rozpatrywanej sprawie uzasadnione było utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli zamiast kąpieliska; 2) art. 39 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 7 Prawa wodnego przez błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że po spełnieniu wymagań formalnych wymienionych w art. 39 ww. ustawy, a zatem po uzyskaniu pozytywnych opinii podmiotów wymienionych w art. 39 ust. 7 Prawa wodnego, właściwym określeniu czasu funkcjonowania miejsca i podaniu dokładnego położenia tego miejsca, Rada Gminy może wyrazić zgodę na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli bez względu na to, czy w danym przypadku uzasadnione było utworzenie kąpieliska, czy też nie. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z dnia 20 października 2020 r. Gmina G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. W tej sprawie żadna z przesłanek wynikających z ww. przepisów w tej sprawie nie zachodzi, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kryterium legalności zostało powtórzone w art. 85 u.s.g., a jego skutki są łagodzone kryterium proporcjonalności wynikającym zarówno z art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, jak i art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi nadzór powinien być sprawowany z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu a znaczeniem interesów, które ma on chronić, a przy tym nieistotne naruszenie prawa nie uzasadnia podjęcia czynności nadzorczych. Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnej wykładni art. 39 ust. 1 i ust. 7 Prawa wodnego polegającej na przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie uzasadnione było utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli zamiast kąpieliska. Zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa wodnego rada gminy mogła wyrazić zgodę na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli funkcjonującego przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym, określając sezon kąpielowy dla miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli pod warunkiem, że nie było uzasadnione tworzenie kąpieliska. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wykładni ww. przepisu dokonanej przez stronę skarżącą kasacyjnie, jakoby warunkiem udzielenia przez radę gminy zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli funkcjonującego przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym było wykazanie przez radę gminy, że ma miejsce wyjątkowa, incydentalna lub sporadyczna sytuacja uzasadniająca udzielenie zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli. Taka bowiem wykładnia stanowi w istocie uzupełnienie ustawowej regulacji przesłanek wymaganych do podjęcia uchwały na podstawie art. 39 ust. 1 ww. ustawy. Jeżeli przepis stanowi, że podjęcie uchwały obejmuje wskazanie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli to oznacza, że dotyczy to częstotliwości samej kąpieli w danym miejscu. Obejmuje to przypadek, gdy nie jest zasadnym tworzenie stałego kąpieliska w sezonie kąpielowym, natomiast możliwym jest okazjonalne korzystanie z miejsca wykorzystywanego do kąpieli. Wskazana okazjonalność korzystania z takiego miejsca może wynikać z różnorodnych przesłanek. Mogą to być np. sporadyczne imprezy, zawody, ograniczona czasowo dostępność do infrastruktury, zmienność linii brzegowej w czasie sezonu kąpielowego uniemożliwiającej utworzenie kąpieliska lub nawet sam zamiar przedsiębiorcy wskazujący na możliwość jedynie prowadzenia takiego miejsca w okazjonalnym (ograniczonym) zakresie. Tym samym skoro sam ustawodawca nie wprowadził żadnej innej przesłanki – za wyjątkiem uzasadnienia dla braku tworzenia kąpieliska - pozwalającej organowi stanowiącemu gminy na udzielenie zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli funkcjonującego przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym, to nie może organ nadzoru takiej dodatkowej przesłanki wprowadzać. Kontrolując zaskarżony wyrok należy przyznać rację Sądowi pierwszej instancji który ustalił, że zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie pozwalające na stwierdzenie, że zaistniała potrzeba wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli funkcjonującego przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym i w tej sprawie nie było uzasadnionym tworzenie kąpieliska. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwało wskazano, że ośrodek rekreacyjny, przy którym miałoby być utworzone miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli, funkcjonuje sezonowo i najwięcej klientów ma w czasie wakacyjnych weekendów i tylko wówczas utrzymywanie tego miejsca jest opłacalne dla właściciela tego ośrodka. W pozostałym okresie tygodnia teren okazjonalnie wykorzystywany do kąpieli jest zamykany i nikt z chcących się kąpać nie jest na ten teren wpuszczany. Z powodów ekonomicznych właściciel tego ośrodka nie jest w stanie ponieść kosztów utrzymywania kąpieliska przez cały sezon kąpielowy. Ponadto wskazuje się w uzasadnieniu tej uchwały, że linia brzegowa jest niestabilna i poziom wody opada, a także, że z powodu krótkiej linii brzegowej sięgającej 50 metrów miejsce to jest jedynie okazjonalnie (tzn. w okresie piątek-niedziela) wykorzystywane, na którym i tak w tym czasie przebywa niewielka liczba osób. Tym samym nie ma uzasadnienia dla tworzenia kąpieliska. W ocenie Sądu pierwszej instancji taka argumentacja spełniła wymóg uzasadnienia wydania zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli funkcjonującego przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym. Takie stanowisko Sądu należy uznać w okolicznościach tej sprawy za zasadne. Wykazała bowiem Rada Gminy, dlaczego należałoby udzielić zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli jak również wskazała, dlaczego nie jest uzasadnione tworzenie kąpieliska. Definicję kąpieliska zawiera art. 16 pkt 22 Prawa wodnego, zgodnie z którym pod tym pojęciem rozumie się wyznaczony przez radę gminy wydzielony i oznakowany fragment wód powierzchniowych, wykorzystywany przez dużą liczbę osób kąpiących się pod warunkiem, że w stosunku do tego kąpieliska nie wydano stałego zakazu kąpieli, a ponadto kąpieliskiem nie jest: pływalnia, basen pływacki lub uzdrowiskowy, zamknięty zbiornik wodny podlegający oczyszczaniu lub wykorzystywaniu w celach terapeutycznych, sztuczny, zamknięty zbiornik wodny, oddzielony od wód powierzchniowych i wód podziemnych. Jednym z desygnatów pojęcia kąpieliska jest możliwość wykorzystywania go przez dużą liczbę osób kąpiących się. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "dużej liczby osób kąpiących się", ale wskazówkę co do tej interpretacji zawiera art. 2 pkt 4 dyrektywy 2006/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 lutego 2006 r. dotyczącej zarządzania jakością wody w kąpieliskach i uchylająca dyrektywę 76/160/EWG (Dz.U.UE.L.2006.64.37), zgodnie z którym "duża liczba" oznacza, w odniesieniu do kąpiących się liczbę, którą właściwy organ uznaje za dużą, uwzględniając w szczególności wcześniejsze tendencje lub udostępnianą infrastrukturę lub udogodnienia, albo inne środki podjęte w celu promowania kąpieli. Tym samym skoro na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa wodnego kąpieliska w danej gminie określa rada gminy, to także ten organ określa, czy w danym przypadku za tworzeniem kąpieliska będzie przemawiała przesłanka korzystania z niego przez dużą liczbę osób. Jeżeli w tej sprawie w ocenie Rady Gminy G. z miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli będzie korzystała mała liczba osób, to także uzasadnia to brak zaistnienia przesłanki do utworzenia kąpieliska funkcjonującego na stałe przez cały okres sezonu kąpielowego. Strona skarżąca kasacyjnie będąca jednocześnie organem nadzoru nie podzieliła zasadności uzasadnienia zaskarżonej uchwały uznając, że to uzasadnienie jest mało przekonywujące. Takie stanowisko strony skarżącej kasacyjnie także nie zasługuje na uwzględnienie. Powołany przez stronę, jak i zastosowany w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 39 ust. 1 Prawa wodnego nie wprowadza przesłanki wykazywania się wyjątkowością lub zaistnieniem szczególnego przypadku uzasadniającego udzielenie zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, to tym samym nie ma podstaw do domniemywania istnienia takiej przesłanki i oceniania jej zasadności. Zarzut naruszenia art. 39 ust. 7 Prawa wodnego przez Sąd pierwszej instancji jest nieusprawiedliwiony. Przepis ten reguluje procedurę podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, nakazując wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) przekazanie projektu takiej uchwały do zaopiniowania wymienionym w tym przepisie organom. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że wymóg zaopiniowania wymagany art. 39 ust. 7 ww. ustawy został dochowany i nie przeczy temu także strona skarżąca kasacyjnie. Powołany art. 39 ust. 7 Prawa wodnego nakazuje pozytywne zaopiniowanie projektu uchwały w sprawie wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli i w tej sprawie wszystkie organy opiniujące takich pozytywnych opinii udzieliły. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że w tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała Rady Gminy G. nr [...]w dniu 17 maja 2019 r. zawierała naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym jej unieważnienie na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 39 ust. 1 Prawa wodnego i art. 147 § 1 P.p.s.a. Zasadnie skarga Wojewody Śląskiego została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a. Ponieważ zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz Gminy G. kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po upływie 14 dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, a więc po upływie terminu określonego w art. 179 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 14 września 2021 r. sygn. akt II OSK 2173/19).