III OSK 2459/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 742/19 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy G. z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 742/19, po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm.) z uwagi na określony w tym przepisie maksymalny okres funkcjonowania miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli tj. okres 30 dni. W stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że objęte zaskarżoną uchwałą miejsce będzie wykorzystane do kąpieli okazjonalnie w sytuacji, gdy ma ono służyć na potrzeby funkcjonującego na stałe Ośrodka Wypoczynkowego "[...]". Zaakcentowano, że kolejnymi uchwałami Rady nr [...] i nr [...] podjętymi w tym samym dniu, na wniosek tego samego podmiotu, organ wyraził zgodę na funkcjonowanie w tym samym miejscu, miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli na kolejne okresy tj. od 2 do 30 czerwca 2018 r. oraz od 31 lipca do 29 sierpnia 2018 r. W konsekwencji, zdaniem Sądu, mamy w sprawie do czynienia z wyrażeniem zgody na utworzenie miejsca wykorzystywanego do kąpieli przez okres 90-ciu, a nie 30 dni w roku kalendarzowym, co w oczywisty sposób narusza upoważnienie ustawowe wynikające z ww. przepisu. Sąd nie podzielił przy tym twierdzenia organu, że kolejne uchwały dotyczyły innych miejsc z uwagi na inne ich wymiary, jeśli chodzi o długość linii brzegowej i szerokość kąpieliska oraz o przewidywaną liczbę osób korzystających z kąpieliska, bowiem każde z nich obejmowało jednocześnie również obszar objęty zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą, co wynika m.in. z porównania wykazu współrzędnych położenia tych miejsc podanych w w/w uchwałach. Częściowo inne wymiary tych miejsc nie dają podstaw do przyjęcia, że mamy do czynienia z innymi miejscami okazjonalnie wykorzystywanymi do kąpieli. Przyjęcie w tym względzie innego stanowiska prowadziłoby do akceptacji praktyk polegających na obchodzeniu prawa poprzez tworzenie miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli, zamiast regularnych kąpielisk. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina G., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 141 § 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na: - braku pełnego uzasadnienia wydanego wyroku, - braku wyjaśnienia w oparciu o jakie podstawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął założenie, iż zaskarżona uchwała zmierza do obejścia prawa, w oparciu o jakie kryteria nastąpiła weryfikacja czy uchwała zmierza do obejścia prawa, - pominięciu analizy zasad wynikających z art. 10 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646), - nieprzeprowadzeniu analizy sprawy z punktu widzenia zasady proporcjonalności; 2) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 91 ust. 1 i art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g. w związku z art. 39 ust. 1, 2, 3, 7 oraz art. 16 pkt 22 i 28 Prawa wodnego oraz art. 10 ust. 1 i art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na: - błędnym przyjęciu, iż zaskarżona uchwała zmierza do obejścia prawa, podczas gdy uchwała ta nie zmierzała do obejścia jakiejkolwiek normy, - błędnym przyjęciu, iż sezon kąpielowy dla miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli miałby na podstawie uchwał Rady Gminy G. podjętych 26 kwietnia 2018 r. trwać 90 dni, podczas gdy każda z uchwał dotyczyła innego miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli (inne były ich parametry); II. prawa materialnego: 1) art. 91 ust. 1 i art. 93 u.s.g. w związku z art. 39 ust. 1, 2, 3, 7 oraz art. 16 pkt 22 i 28 Prawa wodnego oraz art. 10 ust. 1 i art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, polegające na: - błędnym przyjęciu, iż zaskarżona uchwała zmierza do obejścia prawa, podczas gdy uchwała nie zmierzała do obejścia jakichkolwiek ustawowych zakazów, - stwierdzeniu nieważności uchwały w oparciu o kryteria pozaustawowe, - pominięciu okoliczności, iż przesłanką charakteryzującą utworzenie kąpieliska jest duża liczba osób kąpiących się, - nieuwzględnieniu, iż uchwały rady Gminy G. z [...] kwietnia 2018 r. dotyczyły trzech różnych miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli o odmiennych parametrach określających funkcjonowanie tych miejsc. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Wojewody Śląskiego oraz zasądzenie od organu nadzoru na rzecz Gminy G. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. W tej sprawie żadna z przesłanek wynikających z ww. przepisów w tej sprawie nie zachodzi, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kryterium legalności zostało powtórzone w art. 85 u.s.g., a jego skutki są łagodzone kryterium proporcjonalności wynikającym zarówno z art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, jak i art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi nadzór powinien być sprawowany z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu a znaczeniem interesów, które ma on chronić, a przy tym nieistotne naruszenie prawa nie uzasadnia podjęcia czynności nadzorczych. W tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził istotne naruszenie prawa, to zaś oznacza, że zakres naruszenia prawa nie pozwala na zastosowanie kryterium proporcjonalności, które miałoby prowadzić do odmowy stwierdzenia nieważności danej uchwały. Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że przedmiotem tej sprawy była kontrola przez Sąd pierwszej instancji uchwały Rady Gminy G. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]w przedmiocie wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli na okres od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 30 lipca 2018 r. Ma to istotne znaczenie w tej sprawie, ponieważ Rada Gminy G. w chwili jej podjęcia już udzieliła zgody na utworzenie na terenie działki nr [...] przy ul. K. w miejscowości O. miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli przez okres od dnia 2 czerwca 2018 r. do dnia 30 czerwca 2018 r. Niezasadnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 39 ust. 1 Prawa wodnego w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa wodnego rada gminy może wyrazić zgodę na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli funkcjonującego przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym, określając sezon kąpielowy dla takiego miejsca pod warunkiem, że nie było uzasadnione tworzenie kąpieliska. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię ww. przepisu dokonaną w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji. Jeżeli została już raz udzielona zgodna na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli na okres 30 dni, to kolejna zgoda na dalsze utrzymywanie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli w tym samym miejscu stanowi naruszenie art. 39 ust. 1 Prawa wodnego. Maksymalny przedział czasu, na jaki może rada gminy udzielić zgody na miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli wynosi 30 dni w okresie całego sezonu kąpielowego. Trafnie wskazał w tej sprawie Sąd pierwszej instancji, że porównując współrzędne punktów załamania granicy miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli na podstawie § 2 uchwały Rady Gminy G. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]z § 2 uchwały Rady Gminy G. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] należy stwierdzić, że są to te same miejsca zlokalizowane na tej samej działce. Wprowadzona uchwałą nr [...] w stosunku do poprzedniej uchwały nr [...]niewielka zmiana granic tego miejsca nie miała na celu wyznaczenie innego miejsca do okazjonalnej kąpieli, ale zmierzała do utrzymania tego samego miejsca już raz wyznaczonego, ale z przekroczeniem ustawowo określonego maksymalnego okresu 30-dniowego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 39 ust. 1 Prawa wodnego poprzez błędne uznanie, że miejsce do okazjonalnej kąpieli objęte zaskarżoną w tej sprawie uchwałą i uchwałą nr [...] są różne, jest niezasadny. Podjęta w tej sprawie uchwała zawiera wadę istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., ponieważ rada gminy wbrew treści art. 39 ust. 1 Prawa wodnego wyraziła zgodę na utworzenie takiego miejsca przez okres dłuższy niż 30 dni. Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego także nie są zasadne. Nietrafnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 93 u.s.g. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru po upływie okresu prowadzenia postępowania nadzorczego nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy i pozostaje mu prawo do zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego. W tej sprawie Wojewoda Śląski jako organ nadzoru po upływie okresu prowadzonego postępowania nadzorczego wniósł skargę w tej sprawie, na co pozwalał art. 93 ust. 1 u.s.g. Dopuszczając taką skargę do rozpoznania Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 39 ust. 2 i ust. 3 Prawa wodnego. Przepisy te określają obowiązki organizatora miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli dotyczące terminu przekazania wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta wniosku o wyrażenie zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli (art. 39 ust. 2 ww. ustawy) oraz treści tego wniosku (art. 39 ust. 3 Prawa wodnego). W tej sprawie wnioskodawczyni A.P. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" taki wniosek złożyła. Także zarzut naruszenia art. 39 ust. 7 Prawa wodnego przez Sąd pierwszej instancji jest nieusprawiedliwiony. Przepis ten reguluje procedurę podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, nakazując wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) przekazanie projektu takiej uchwały do zaopiniowania wymienionym w tym przepisie organom. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że wymóg zaopiniowania wymagany art. 39 ust. 7 ww. ustawy został dochowany i wniosek o wydanie zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli został pozytywnie zaopiniowany przez wszystkie właściwe organy. Sąd pierwszej instancji prawidłowo powołał się na definicję miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli w rozumieniu art. 16 pkt 28 Prawa wodnego oraz prawidłowo zdefiniował pojęcie kąpieliska w rozumieniu art. 16 pkt 22 Prawa wodnego. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 10 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. Zgodnie z tym przepisem organy kierują się w swoich działaniach zasadą zaufania do przedsiębiorcy zakładając, że działa on zgodnie z prawem, uczciwie oraz z poszanowaniem dobrych obyczajów. Przepis ten nie był w tej sprawie stosowany przez Sąd pierwszej instancji i nie obejmował Sądu. Definicję organu, o którym mowa w art. 10 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, zawiera art. 7 ust. 1 pkt 4 tej ustawy i zgodnie z tym przepisem pod pojęciem organu należy rozumieć właściwy w sprawach podejmowania, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej organ administracji publicznej lub organ władzy publicznej, a także organ samorządu zawodowego, ale z wyłączeniem sądów. Sąd pierwszej instancji nie dokonał także wadliwego zastosowania art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców nakazującego, aby w przypadku, gdy przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W tej sprawie nie występowała sytuacja zaistnienia wątpliwości co do treści normy prawnej, a ponadto zaskarżona uchwała ani nie nakładała na przedsiębiorcę obowiązku, ani też nie ograniczała lub odbierała uprawnienia. Uchwała ta przyznawała uprawnienie przedsiębiorcy. Nie są również zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 1 P.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. Z akt sprawy nie wynika, aby przepis ten został naruszony ani też strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, na czym miałoby polegać jego naruszenie w tej sprawie. Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest zasadny. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy, a w tym zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie tej podstawy. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Taka okoliczność w tej sprawie nie zachodzi. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Ponadto nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że w tej sprawie poprzez stosowanie zasady proporcjonalności należało odstąpić od stwierdzenia nieważności uchwały. W tej sprawie zaistniała istotna wada naruszenia prawa. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym zastosowanie art. 147 § 1 P.p.s.a. i unieważnienie uchwały Rady Gminy G. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]w przedmiocie wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli. Zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. wynikające z niewłaściwego zastosowania art. 39 ust. 1 Prawa wodnego poprzez uznanie, że w tej sprawie miejsce wykorzystywane do okazjonalnej kąpieli stanowi inne miejsce niż to, które zostało ustalone przez Radę Gminy G. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. Miejsca wyznaczone ww. uchwałami są w istocie tożsame a skoro tak, to przekroczony został maksymalny 30-dniowy ich funkcjonowania. Pozostałe zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. art. 93 u.s.g. oraz art. 39 ust. 2, 3, 7 i art. 16 pkt 22 i 28 Prawa wodnego oraz art. 10 ust. 1 i art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców nie są zasadne, ponieważ żaden z ww. przepisów nie stanowił podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, w tym samym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.