III OSK 2446/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 560/25 w sprawie ze skargi małoletniej E. J. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego A. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz małoletniej E. J. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego A. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 560/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi małoletniej E. J. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego A. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. A. J. jako przedstawiciel ustawowy małoletniej E. J. (dalej: "skarżąca") pismem z dnia 23 lipca 2024 r. zwróciła się Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ") o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym mężu D. J. dla córki E. J.. Po rozpatrzeniu wniosku, Prezes ZUS decyzją z dnia [...] września 2024 r. znak: [...], na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa emerytalna"), odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes ZUS decyzją z dnia [...] stycznia 2025 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z informacji o wysokości dochodu (straty) z pozarolniczej działalności gospodarczej D. J. za rok 2013 (PIT/B) - na fakt prowadzenia przez małżonka A. J. przed śmiercią jednoosobowej działalności gospodarczej, która przynosiła znaczne dochody, a także dla wykazania, iż D. J. czynił przed śmiercią starania o nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym - co zostało przerwane w związku z jego tragiczną śmiercią. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił obowiązkom procesowym, bowiem nie rozpatrzył w sposób pełny i wnikliwy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w świetle przesłanki "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., bez należytego rozważenia okoliczności, które mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w analizowanym przypadku Prezes ZUS pominął wynikające z akt sprawy okoliczności, że staż pracy D. J. w dziesięcioleciu ocenianym do uprawnień wyniósł 4 lata 4 miesięcy i 9 dni, a podstawą odmowy przyznania świadczenia w trybie zwykłym był brak 5 letniego okresu składkowego i zaliczanych okresów nieskładkowych w dziesięcioleciu przez zgonem ubezpieczonego. Organ nie wziął pod uwagę, iż do spełnienia warunku ustawowego, aby uzyskać świadczenie w trybie zwykłym, zabrakło niewielkiego okresu składkowego (niespełna 8 miesięcy). W tym kontekście nie należy pomijać, że ojciec dziecka zmarł w młodym wieku tragicznie w wypadku samochodowym. D. J. zmarł w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej. Można zaś z dużym prawdopodobieństwem założyć, że gdyby nie śmierć ojca dziecka, to nadal wykonywałby on pracę zarobkową i miałby możliwość wypracowania okresu niezbędnego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Należy także zwrócić uwagę, że ojciec dziecka prowadził działalność gospodarczą bez opłacania składek emertytalno-rentowych w okresie od 21 grudnia 2021 r. do dnia 30 czerwca 2022 r. gdyż korzystał z programu ulga na start (art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców). Ta okoliczność nie może obciążać ojca dziecka. Korzystanie z przysługujących prawem ulg przez początkującego przedsiębiorcę nie może być poczytane jako "uchylanie" się od opłacania składek i niewpisujące się w "szczególne okoliczności", o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Tu należy też podkreślić, że okres korzystania z ww. ulgi to 6 miesięcy, a więc brakujący okres dla możliwości uzyskania przez ojca dziecka świadczenia w trybie zwykłym zmniejsza się do niespełna 2 miesięcy. Zdaniem Sądu, te istotne z punktu widzenia przesłanek ustawowych okoliczności, nie zostały przez organ ocenione. Biorąc pod uwagę uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, konieczne było poczynienie przez organ niezbędnych ustaleń oraz dokonanie oceny okoliczności wskazanych we wniosku wszczynającym postępowanie, czy powodem braku nabycia przez ojca dziecka świadczenia w zwykłym trybie nie były szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że należy stwierdzić, że organ rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie przeanalizował z należytą starannością wszystkich okoliczności. W konsekwencji arbitralnie rozstrzygnął, bez dogłębnej analizy stanu faktycznego sprawy, iż nielegitymowanie się przez ubezpieczonego przed śmiercią orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy uzasadnia twierdzenie o niespełnieniu przesłanki "szczególnych okoliczności". Uzasadnienie organu jest lakoniczne i nie odnosi się do wszystkich aspektów tej sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie, Prezes ZUS będzie obowiązany, mając na względzie przepis art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poddać wnikliwiej analizie sytuacje i zdarzenia ujawnione w przez stronę w toku postępowania i wydać decyzję uznaniową zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu dodać również trzeba, że zawarty w skardze wniosek o dopuszczenie dowodów w postępowaniu sądowym nie został przez Sąd uwzględniony. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezes ZUS, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), to jest art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, poprzez przyjęcie, że: a) pomimo tego, iż w okresie przed 14 maja 2024 r. ojciec małoletniej skarżącej nie był całkowicie niezdolny do pracy, powyższe nie oznacza, że nie istniały przeszkody, które uniemożliwiały ojcu małoletniej skarżącej podjęcie zatrudnienia, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym i najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 29 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 421/25) data powstania całkowitej niezdolności do pracy, ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku, pozwala bowiem ustalić moment z którym osoba ubezpieczona nie miała obiektywnej możliwości podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego; b) niemożność w kontynuowaniu zatrudnienia z uwagi na niespodziewany zgon mieści się w zakresie szczególnych okoliczności z powodu, których nie zostały spełnione warunki do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, podczas gdy ta okoliczność nie mieści się w tym zakresie, gdyż spełnienie warunku udokumentowania właściwej ilości okresów składkowych i nieskładkowych do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy będącej podstawą do przyznania renty rodzinnej jest badane na dzień powstania niezdolności do pracy; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, z którego miałoby wynikać, że: a) w okresie przed 14 maja 2024 r. pomimo braku orzeczenia u ojca małoletniej skarżącej całkowitej niezdolności do pracy istniały szczególne okoliczności z powodu których ojciec małoletniej skarżącej nie spełniła warunków ustawowych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym podczas gdy zgodnie z ugruntowanym i z najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego data powstania całkowitej niezdolności do pracy, ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku, pozwala bowiem ustalić moment z którym ubezpieczony nie miał obiektywnej możliwości podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego, a organ w sposób wyczerpujący zebrał i prawidłowo rozpatrzył materiał dowodowy; b) niemożność w kontynuowaniu zatrudnienia z uwagi na niespodziewany zgon mieści się w zakresie szczególnych okoliczności z powodu, których nie zostały spełnione warunki do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, podczas gdy ta okoliczność nie mieści się w tym zakresie, gdyż spełnienie warunku udokumentowania właściwej ilości okresów składkowych i nieskładkowych do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy będącej podstawą do przyznania renty rodzinnej jest badane na dzień powstania niezdolności do pracy; c) organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, gdyż w ocenie Sądu I instancji materiał dowodowy nie został przez organ wyczerpująco ustalony i oceniony, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy, realizując zasadę prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są co prawda do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale nie zwalnia to strony od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, a strona jest bowiem zobowiązana przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi lub ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. J. jako przedstawiciel ustawowy małoletniej E. J. wniosła o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów ustanowienia w sprawie pełnomocnika z wyboru na etapie postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odmiennego od przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Jednocześnie z treści zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istotą tego zarzutu jest błędne zastosowanie tego przepisu, a nie jego błędna wykładnia. Organ odwołał się bowiem do okoliczności faktycznych sprawy wskazując, że zmarły, w wieku 32 lat ojciec dziecka miał udowodniony składkowy i nieskładkowy okres wynoszący 5 lat, 1 miesiąc i 17 dni, w tym 4 lata, 2 miesiące i 13 dni okresów składkowych oraz 11 miesięcy, 4 dni okresów nieskładkowych. Ponadto zmarły ojciec małoletniej E. J. przez wskazany przez organ okres (od 17 stycznia 2016 r. do 11 sierpnia 2019 r.) nie podejmował zatrudnienia, ani innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Na tej podstawie organ przyjął, że nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby wymienionemu podjęcie zatrudnienia. Przypomnieć jednak należy, że zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Należy zwrócić uwagę, że istotną przesłanką zastosowania cytowanego wyżej przepisu jest zaistnienie szczególnych okoliczności (czyli stanu udaremniającego i wykluczającego aktywność zawodową - zob. wyrok NSA z 16 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 687/10), które sprawiły, że wnioskodawca ubiegający się o to świadczenie w drodze wyjątku nie mógł uzyskać prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji staż pracy D. J. w dziesięcioleciu ocenianym do uprawnień wyniósł 4 lata 4 miesięcy i 9 dni, a podstawą odmowy przyznania świadczenia w trybie zwykłym był brak 5 letniego okresu składkowego i zaliczanych okresów nieskładkowych w dziesięcioleciu przez zgonem ubezpieczonego. Organ nie wziął pod uwagę, iż do spełnienia warunku ustawowego, aby uzyskać świadczenie w trybie zwykłym zabrakło niewielkiego okresu składkowego (niespełna 8 miesięcy). W tym kontekście organ powinien także odnieść się do faktu, iż ojciec dziecka prowadził działalność gospodarczą bez opłacania składek emertytalno-rentowych w okresie od 21 grudnia 2021 r. do dnia 30 czerwca 2022 r., gdyż korzystał z programu ulga na start (art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców). I chociaż był to świadomy wybór dokonany przez ojca małoletniej skarżącej, to okoliczność ta nie może go obciąża, gdyż korzystał z przysługujących mu prawem ulg przez początkującego przedsiębiorcę i nie może być to poczytane jako "uchylanie" się od opłacania składek i niewpisujące się w "szczególne okoliczności", o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy. Tu należy też podkreślić, że okres korzystania z ww. ulgi to 6 miesięcy, a więc brakujący okres dla możliwości uzyskania przez ojca dziecka świadczenia w trybie zwykłym zmniejsza się do niespełna 2 miesięcy. Tym samym organ powinien odnieść się do tej okoliczności i ją ocenić w kontekście przesłanki "szczególnych okoliczności". Zasadnie skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że istotną dla przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku jest brak niezbędnych środków utrzymania, a nie podnoszone przez skarżącą trudne warunki materialne. Świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie jest świadczeniem socjalnym. Zatem to skarżąca ma wykazać, iż nie ma niezbędnych środków utrzymania, a organ ma to twierdzenie zweryfikować. Zgodzić się również należy, że nie jest zadaniem organ samodzielne poszukiwanie materiału dowodowego, który nie znajduje się w jego zasobach. To również należy do wnioskodawczyni i to ona ma wykazać organowi, że D. J. we wskazanym przez nią okresie pracował za granicą. Przy czym sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej (nawet świetnie prosperującej) oraz terminowe odprowadzanie składek do ZUS z tego tytułu nie stanowią prawnie relewantnych przesłanek dla przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym, istotne jest, czy ubezpieczony wykazywał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, a tym samym istotne są przerwy w zatrudnieniu, ich długość i przyczyny tj. czy wynikały one z niezależnych od ubezpieczonego okoliczności. Dlatego też niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Przy czym podkreślić należy, że Sąd I instancji nie stwierdził, iż organ "w sposób niewyczerpujący zebrał materiał dowodowy", lecz jedynie, że go nie rozpatrzył w sposób pełny i wnikliwy. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.