III OSK 2445/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą X od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 59/23 w sprawie ze skargi S. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą X na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 25 listopada 2022 r. nr 151/2022 znak KDI.703.135.2022.sq w przedmiocie odpadów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą X na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 59/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą X (dalej: "skarżący") na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "organ") z dnia 25 listopada 2022 r. nr 151/2022 znak KDI.703.135.2022.sq w przedmiocie odpadów. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Zarządzeniem pokontrolnym nr 151/2022, organ działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070, ze zm., dalej: "ustawa") w wyniku kontroli działalności gospodarczej skarżącego, przeprowadzonej w okresie od dnia 28 kwietnia do dnia 21 października 2022 r., udokumentowanej protokołem kontroli nr KAL 120/2022, na skutek stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska zarządził, że odbierane lub transportowane odpady skarżący ma transportować bezpośrednio do podmiotów posiadających zezwolenie na gospodarowanie tymi odpadami, wskazując termin wykonania zarządzenia jako niezwłoczny oraz wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 30 grudnia 2022 r. Skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne wniósł skarżący. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił skargę. Sąd podkreślił, iż nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym przede wszystkim, czy podczas czynności kontrolnych organ przestrzegał przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "K.p.a."). Do zarządzenia pokontrolnego nie stosuje się przepisów powyższej ustawy, gdyż wydawane jest ono w wyniku odrębnego postępowania kontrolnego. Sąd podzielił stanowisko organu, że działanie skarżącego wypełnia definicję zbierania odpadów rozumianego jako gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania oraz tymczasowego ich magazynowania. Podniósł, że bez znaczenia dla ustalenia kwestii zbierania pozostaje okoliczność, czy tego rodzaju czynności miały charakter wyjątkowy. W ocenie Sądu każde gromadzenie odpadów, nawet jednorazowe, objęte jest definicją zbierania odpadów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, kwestionując go w całości i zarzucając naruszenie: prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022, poz. 699 ze zm., dalej: ,,u.o.") w zw. z art. 41 ust. 1 tejże ustawy poprzez błędne przyjęcie, że przeładunek na terenie działki o nr ew. [...] obręb [...] gm. [...] nosi znamiona zbierania odpadów bowiem stanowi gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, a zatem wymaga zezwolenia na zbieranie odpadów, którego skarżący nie posiada, w sytuacji, gdy transport odebranych odpadów z przeładunkiem odpadów z kontenerów mniejszych do kontenera większego w celu ich dalszego transportu należy traktować jako proces transportu tych odpadów a nie ich zbieranie; przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "P.p.s.a.") poprzez niezastosowanie i zaniechanie uchylenia zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego i błędne oddalenie skargi w trybie art. 151 P.p.s.a., a w konsekwencji dokonanie błędnej aprobaty podniesionych w skardze naruszeń przez organ art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy, poprzez bezpodstawne wydanie zarządzenia pokontrolnego przejawiające się w niesłusznym przyjęciu, iż skarżący dopuścił się wskazanych w uzasadnieniu zarządzenia naruszenia zbierania odpadów bez wymaganego prawem zezwolenia, podczas gdy nie każdy przeładunek stanowi zbieranie odpadów, a realizowane usługi przeładunkowe na działce o nr ew. [...] nie noszą znamion zbierania odpadów; b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie lakonicznych wskazań, iż zarządzenie pokontrolne organu odpowiada prawu, zamiast odniesienia się do szeroko opisanych zarzutów skarżącego, co utrudnia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zwrot kosztów postępowania skarżącemu, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 P.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyznaczającym granice kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na podmiocie wnoszącym skargę kasacyjną spoczywa obowiązek wyznaczenia jej granic poprzez prawidłowe sformułowanie podstaw zaskarżenia - zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zaskarżone skargą kasacyjną orzeczenie sądu pierwszej instancji przez pryzmat podniesionych w niej naruszeń prawa. Możliwość przeprowadzenia tej kontroli uzależniona jest od identyfikowalności tych naruszeń. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę orzeczenia Sądu pierwszej instancji, jeżeli w skardze kasacyjnej powołano konkretne przepisy prawa, które w ocenie wnoszącego ten środek zaskarżenia zostały naruszone. Dokonując kontroli wyroku Sądu pierwszej instancji przez pryzmat podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, nie stwierdzono wytkniętych w nich naruszeń prawa. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w oparciu o okoliczności faktyczne ujawnione w wyniku kontroli działalności gospodarczej skarżącego kasacyjnie, przeprowadzonej w okresie od dnia 28 kwietnia do dnia 21 października 2022 r., udokumentowane protokołem kontroli nr KAL 120/2022 można zasadnie twierdzić, że zbiera on odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach. Zgodnie z treścią powołanego przepisu przez zbieranie odpadów rozumienie się "gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b.". W sprawie jest bezsporne, że skarżący kasacyjnie odbiera odpady od właścicieli nieruchomości a następnie przewozi je na teren działki o nr ew. [...] obręb [...], gm. [...], gdzie dokonuje ich przeładowania polegającego na przesypaniu odpadów z mniejszych kontenerów do kontenera zbiorczego, który jest następnie przewożony do posiadacza odpadów przetwarzającego lub zbierającego odpady. WSA zwrócił również uwagę, że analiza wybranych losowo usług wykonywanych przez skarżącego kasacyjnie wskazała, że niektóre z odebranych odpadów są dostarczane do miejsca przyjęcia odpadów z opóźnieniem. Przykładowa karta przekazania odpadów nr 136 wskazuje, że skarżący kasacyjnie odebrał odpady w dniu 11 października 2022 r., natomiast przekazał je dopiero w dniu 13 października 2022 r. Taka sama sytuacja faktyczna została odzwierciedlona w karcie nr 00031. W tym stanie rzeczy jako oczywistą należy potraktować ocenę, że skarżący kasacyjnie zbiera odpady na działce nr [...] w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach. Należy potwierdzić, że skarżący kasacyjnie odbiera odpady z nieruchomości, a następnie dokonuje ich transportu na działkę nr [...]. Następnie odpady znajdują się na tej działce do ponownego załadunku w większy kontener i ponownego transportu do posiadacza odpadów przetwarzającego lub zbierającego odpady. Odnotować trzeba, że z ustaleń kontroli wynika jednoznacznie, iż niejednokrotnie odpady znajdują się na działce nr [...] dłużej niż dobę. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza, że taka praktyka jest regułą. Wskazuje natomiast, że takie układy faktyczne ustalono w toku postępowania kontrolnego i nie zostały skutecznie zakwestionowane. Za przyjęciem, że dochodzi do zbierania odpadów przemawia nawet jednorazowe działanie realizujące znamiona definicyjne z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach – wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., II OSK 311/12. Skarżący kasacyjnie czasowo magazynował odpady przed ich dalszym transportem w rozumieniu art. 3 ust.1 pkt 5 lit. b ustawy o odpadach. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje treść art. 45 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach. Zgodnie z powołanym przepisem "z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się wytwórcę odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia". Skarżący kasacyjnie nie był wytwórcą odpadów, zatem nie podlegał zwolnieniu od uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów. Nie można zgodzić się, że uzasadnienie wyroku WSA nie realizuje rygorów przewidzianych w treści art. 141 § 4 P.p.s.a. Jego struktura została ukształtowana prawidłowo. Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wskazał jaka jest podstawa faktyczna rozstrzygnięcia, jakie przepisy prawa się do niej odnoszą, jakie normy prawne należy z nich wywieść i wreszcie, jakie wynikają z nich konsekwencje w związku z przeprowadzoną kontrolą legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Uzasadnienie wyroku WSA ujawnia wszystkie konieczne racje wykazujące zasadność zawartego w nim rozstrzygnięcia. Wywód sądu jest spójny, logiczny i pełny. Sam fakt, że skarżący kasacyjnie nie podziela przyjętej przez WSA kwalifikacji prawnej kwestionowanego skargą działania administracji publicznej nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy nie można się zgodzić, że w sprawie nie zachodziły podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 34 i art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r. poz. 1935 ze zm.).