III OSK 2387/23

Dnia 16 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 98/23 w sprawie ze skargi "E." S.A. z siedzibą w C. i S. z siedzibą w C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 14 listopada 2022 r. nr DKO-WOP.401.8.2022.kb w przedmiocie unieważnienia dokumentu potwierdzającego recykling odpadów opakowaniowych I. oddala skargę kasacyjną; II. oddala wniosek "E." S.A. z siedzibą w C. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego; III. oddala wniosek S. z siedzibą w C. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 10 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 98/23 po rozpoznaniu sprawy ze skargi "E." S.A. z siedzibą w C. (dalej: "Organizacja") i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w C. (dalej: "Stowarzyszenie") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ") z 14 listopada 2022 r. nr DKO-WOP.401.8.2022.kb w przedmiocie unieważnienia dokumentu potwierdzającego recykling odpadów opakowaniowych w pkt 1 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego (dalej: "Marszałek") z 25 stycznia 2022 r. nr 41/22/OS; w pkt 2 umorzył postępowanie administracyjne; w pkt 3 zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz E." S.A. z siedzibą w C. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; w pkt 4 zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w C. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że GIOŚ decyzją z 14 listopada 2022 r., DKO-WOP.401.8.2022.kb po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia oraz odwołania Organizacji utrzymał w mocy decyzję Marszałka z 25 stycznia 2022 r. nr 41/22/OS, unieważniającą dokumenty potwierdzające recykling odpadów opakowaniowych (DPR) za 2016 r. o numerze DPR 1/K/OO/2016, wystawione przez Stowarzyszenie na rzecz Organizacji. Nie zgadzając się z ww. decyzją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodły Stowarzyszenie oraz Organizacja. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Sąd I instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Marszałka z 25 stycznia 2022 r. oraz umarzając postępowanie administracyjne stwierdził, że organ odwoławczy nieprawidłowo ocenił, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie unieważnienia dokumentów DPR wystawionych przez Stowarzyszenie na rzecz Organizacji za 2016 r. Podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, winien stanowić art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 105 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie przeszkoda do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej unieważnienia dokumentu DPR za 2016 r. zachodziła, mimo że w dacie wydania zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji obowiązywał już przepis art. 53 ust. 4a, ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 927; dalej: "u.g.o.o.") wprowadzony z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawą z dnia 12 października 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 2056 dalej: "ustawa zmieniająca"). Stosownie do art. 53 ust. 4a u.g.o.o. w przypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości, w wyniku kontroli przeprowadzonej na podstawie ust. 2 lub 2a, marszałek województwa unieważnia, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, dokumenty DPR lub EDPR, w odniesieniu do których wykazano niezgodność informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w tych dokumentach ze stanem faktycznym. Organy w niniejszej sprawie uznały, że w sprawie po dokonanej zmianie stanu prawnego jeszcze przed wszczęciem przedmiotowego postępowania zastosowanie znajduje ten nowy przepis, który organ miał obowiązek zastosować, co umożliwiało wydanie decyzji merytorycznej, ponieważ ustawodawca nie przewidział przepisów przejściowych, które przewidywałyby stosowanie przepisów dotychczasowych. W ocenie organu zamiarem ustawodawcy było, aby przepisy dotyczące unieważnienia dokumentów DPR, EDPR mogły zostać wykorzystane do unieważnienia dokumentów wystawionych przed dniem 1 stycznia 2018 r., tj. przed dniem wejścia w życie przepisu art. 53 ust. 4a u.g.o.o. Organ uznał, że dodany przepis stanowi wyłącznie doprecyzowanie procedury kontroli już wcześniej przewidzianej w art. 53 u.g.o.o. a inne przepisy u.g.o.o. nie określają jakie okresy działania przedsiębiorcy powinna obejmować ww. kontrola przeprowadzona przez marszałka województwa. Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko to jest nieprawidłowe, a w sprawie zastosowanie powinny znaleźć dotychczasowe przepisy u.g.o.o., co oznacza, że wprowadzony z dniem 1 stycznia 2018 r. ust. 4a u.g.o.o., do art. 53 u.g.o.o. nie mógł znaleźć zastosowania w tej sprawie. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w ustawie zmieniającej z 2017 r. ustawodawca wprowadził przepis przejściowy regulujący kwestię stosowania przepisów prawa materialnego do postępowań już wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Stosownie do treści art. 11 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem postępowań dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, do których stosuje się art. 189c k.p.a. Według Sądu I instancji, zamiarem ustawodawcy było zatem stosowanie dotychczasowych przepisów ustawy do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie zmiany przepisów, skoro nawet do postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej przewidział stosowanie przepisów dotychczasowych. Skoro ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., to najpóźniejszym okresem, w którym mógł ukształtować się stan faktyczny według dotychczasowego stanu prawnego był 2017 r. Kontrola została co prawda przeprowadzona już po wejściu w życie ustawy zmieniającej jednak objęła ona swym działaniem okres sprzed nowelizacji, a zatem ustalenia stanu faktycznego dokonywane były za okres 2015 i 2016 r. Taka wykładnia art. 53 ust. 4a u.g.o.o. oparta na uznaniu, że ramy stanu faktycznego i prawnego, zostały zamknięte w dawnym porządku prawnym jest zgodna z wywodzącymi się z art. 2 Konstytucji zasadami, że prawo nie może działać wstecz. Zasada lex retro non agit uważana jest za pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego, a także ma ścisły związek z zasadą legalności i z zasadą zaufania obywateli do państwa. Zasada lex retro non agit oznacza, że nie należy stanowić norm prawnych nakazujących stosowanie nowoustanowionych norm do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowych norm, z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych przez te normy. Co do zasady należy więc przyjmować, że każdy nowy przepis normuje przyszłość, a nie stan z przeszłości. Zdaniem Sądu I instancji, zastosowanie art. 53 ust. 4a u.g.o.o. do stanu faktycznego z roku 2016 miałoby skutek retroaktywny, ponieważ w przeszłości zrealizowały się już wszystkie elementy stanu faktycznego. W skardze kasacyjnej GIOŚ na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.'') zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez przyjęcie, że w sprawie organy dopuściły się rażącego naruszenia prawa; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4a u.g.o.o. przez przyjęcie, że przepis ustawy materialnej ma zastosowanie jedynie do dokumentów DPR lub EDPR wystawionych po 1 stycznia 2018 r., a w konsekwencji uznanie, że unieważnienie wcześniejszych dokumentów stanowi rażące naruszenie prawa; - art. 145 § 3 p.p.s.a., przez przyjęcie, że w sprawie wystąpiła okoliczność stanowiąca podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów materialnych tj.: - art. 53 ust. 4a u.g.o.o. przez przyjęcie, że stosowanie tego przepisu jest ograniczone czasowo i ma on zastosowanie jedynie do dokumentów DPR lub EDPR wystawionych po 1 stycznia 2018 r., - art. 53 ust. 2 u.g.o.o. przez przyjęcie, że przepis ten wprowadza ograniczenie czasowe dla stosowania art. 53 ust. 4a u.g.o.o. Wskazując na powyższe okoliczności wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. 1. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). 2. W ocenie NSA, wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Jednocześnie należy wskazać, że skład orzekający w pełni podziela rozstrzygniecie i argumentację prawną zawartą w wyroku NSA z 8 kwietnia 2025 r. (sygn. akt III OSK 2288/23), który dotyczył innego podmioty, ale tego samego problemu prawnego (tj. unieważnienia dokumentów potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych). NSA w wyroku tym oddalił skargę kasacyjną. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni i zastosowania w sprawie art. 53 ust. 4a u.g.o.o. w zw. z art. 11 ustawy zmieniającej. Zgodnie z art. 53 ust. 4a u.g.o.o.: "w przypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości, w wyniku kontroli przeprowadzonej na podstawie ust. 2 lub 2a, marszałek województwa unieważnia, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, dokumenty DPR lub EDPR, w odniesieniu do których wykazano niezgodność informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w tych dokumentach ze stanem faktycznym". Zgodnie zaś z art. 11 ustawy zmieniającej: "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem postępowań dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, do których stosuje się art. 189c ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257)". 3. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskazane w petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazać należy nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ w niniejszej sprawie Sąd I zasadnie uwzględnił skargi Stowarzyszenia oraz Organizacji na decyzję GIOŚ z 14 listopada 2022 r. w przedmiocie unieważnienia dokumentów potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych prawidłowo i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Marszałka z 25 stycznia 2022 r. nr 41/22/OS oraz umorzył postępowanie administracyjne. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Marszałka z 25 stycznia 2022 r. czyniło zbędną potrzebę dokonania przez Sąd I instancji merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skargach wniesionych na decyzję GIOŚ z 14 listopada 2022 r. w przedmiocie unieważnienia dokumentów potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Marszałka z 25 stycznia 2022 r. nastąpiło z powodu prawidłowego ustalenia, że zaskarżona decyzja GIOŚ z 14 listopada 2022 r. w przedmiocie unieważnienia dokumentów potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych oraz utrzymana nią w mocy decyzja Marszałka z 25 stycznia 2022 r. dotknięte były wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji nie wymagało wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4a u.g.o.o. Przepis art. 53 ust. 4a u.g.o.o. ma zastosowanie jedynie do dokumentów DPR (dokument potwierdzający recykling odpadów opakowaniowych, w tym określający masę tych odpadów i sposób ich recyklingu) lub EDPR (dokument potwierdzający odpowiednio eksport odpadów opakowaniowych albo wewnątrzwspólnotową dostawę odpadów opakowaniowych w celu poddania ich recyklingowi, w tym określający masę tych odpadów) wystawionych po 1 stycznia 2018 r. a w konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo uznał, że unieważnienie wcześniejszych dokumentów stanowi "rażące naruszenie prawa". Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że powołany przepis określa jedynie kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że tego rodzaju przepisy, mające charakter ogólny (blankietowy), nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym, zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 4333/21). Takiego powiązania w skardze kasacyjnej nie dokonano, co uniemożliwia odniesienie się do tak skonstruowanego zarzutu. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a., zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytknięciem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem wymienionego przepisu (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2223/21). 4. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 30 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 3049/23). O nieskuteczności omawianego zarzutu świadczy błędne jego sformułowanie oraz jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że skarżący kasacyjnie organ na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niewłaściwej ocenie, że stosowanie art. 53 ust. 4a u.g.o.o. jest ograniczone czasowo i ma zastosowanie jedynie do dokumentów DPR lub EDPR wystawionych po 1 stycznia 2018 r., oraz ustalenia przez Sąd I instancji, że art. 53 ust. 2 u.g.o.o. wprowadza ograniczenie czasowe dla stosowania art. 53 ust. 4a u.g.o.o. Tymczasem dokonanie błędnych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego mogących być następnie podstawą zastosowania norm prawa materialnego stanowi naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 27 września 2024 r., sygn. akt III OSK 2890/22). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie powinny znaleźć dotychczasowe przepisy u.g.o.o. To z kolei oznacza, że wprowadzony z dniem 1 stycznia 2018 r. ust. 4a, do art. 53 nie mógł znaleźć zastosowania w tej sprawie. Taka wykładnia art. 53 ust. 4a, u.g.o.o. jest zgodna z zasadami prawa intertemporalnego. Pierwsza zasadą prawa administracyjnego intertemporalnego jest zasada zaufania do państwa oraz stanowionego przez nie prawa. Zasada ta opiera się na złożeniu, zgodnie z którym regulacja normatywna powinna być stabilna i niezmienna, co w założeniu ma spowodować stan pewności i przewidywalności prawa (zob. M. Wyrzykowski, Legislacja – demokratyczne państwo prawa – radykalne reformy polityczne i gospodarcze, PiP 1991, z. 5, s. 25). Z zasady tej wynika obowiązek działania organów władzy publicznej lojalnie, starannie oraz zgodnie z zakresem dokonywania modyfikacji w systemie prawnym. Jest to równoznaczne z zakazem arbitralnego i nieuzasadnionego znoszenia lub ograniczenia przyznanych uprawnień albo powiększania zakresu nałożonych obowiązków. W piśmiennictwie zwrócono uwagę, że "jednostka nie tylko nie powinna być zaskakiwana zasadniczymi zmianami normatywnymi, ale również same zmiany nie powinny prowadzić do przekreślenia podjętych już dyspozycji, które zostały podjęte w zaufaniu do określonego kierunku dotychczasowych zmian w systemie prawa" (zob. M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 551). Zaufanie jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga poszanowania innych zasad, m.in. zasady bezpieczeństwa prawnego oraz niedziałania prawa wstecz (zob. wyrok TK z 21 grudnia 1999 r., sygn. akt K 22/99). Drugą zasadą prawa administracyjnego intertemporalnego jest zasada ochrony prawa nabytych. Polega ona na powinności ustawodawcy respektowania uprawnień nabytych (zarówno z mocy prawa, jak na podstawie decyzji administracyjnej). Zasadę tę należy rozumieć jako zakaz arbitralnego znoszenia lub ograniczania prawa podmiotowych przysługujących adresatom danej regulacji normatywnej. Ochrona praw nabytych nie jest jednoznaczna z nienaruszalnością tych praw. Trzecią zasadą prawa administracyjnego intertemporalnego jest zasada bezpieczeństwa prawnego. Przejawia się ona w zakazie nadmiernej ingerencji oraz w postulacie przewidywalności zachowań władzy publicznej. Immanentną cechą tej zasady jest pojęcie pewności prawa, rozumiane jako stanowienie norm będących kontynuacją dotychczas przyjętych założeń. Należy je utożsamiać z nakazem trwania obranych już wcześniej kierunków regulacji normatywnej oraz zakazem nagłej, nieuzasadnionej innymi normami lub wartościami, zmiany tych kierunków, niweczącej dotychczasową ocenę faktycznych oraz podjętych już działań. Zasada bezpieczeństwa prawnego w istotny sposób związana jest z elementem czasu. Im dłuższy jest okres preferowania określonej regulacji normatywnej, a także im bardziej złożona jest ta regulacja, z tym większą ostrożnością należy dokonywać zmian stanowiących odstąpienie od dotychczas przyjętego kierunku rozwiązań prawnych. Żadna z opisanych wyżej zasad prawa administracyjnego intertemporalnego nie ma oczywiście charakteru absolutnego. W okolicznościach tej sprawy zasady te mają jednak charakter prymarny i nie mogą ustępować miejsca realizacji innych zasad konstytucyjnych, którym w tej sprawie należałoby przyznać pierwszeństwo. W skardze kasacyjnej nie wskazano na przesłanki, których spełnienie uzasadniało możliwość odstąpienia od wskazanych wyżej zasad prawa administracyjnego intertemporalnego. Jedynym argumentem skarżącego kasacyjnie organu dotyczącym braku możliwości stosowania w niniejszej sprawie art. 11 ustawy zmieniającej było uznanie, że "w sprawie nie mają zastosowania wskazane przepisy intertemporalne". Skarżący kasacyjnie organ nie wskazał w szczególności, że w okolicznościach tej sprawy wystąpiły szczególnie wyjątkowe okoliczności przemawiające za uznaniem braku stosowania art. 11 ustawy zmieniającej. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono także racjonalnych i przekonujących argumentów uzasadniających odstąpienie od stosowania art. 11 ustawy zmieniającej. Ma rację Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie przeszkoda do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej unieważnienia dokumentu DPR za 2016 r. zachodziła mimo, że w dacie wydania zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji obowiązywał już art. 53 ust. 4a u.g.o.o., wprowadzony z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawą z 12 października 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 2056). Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że w ustawie zmieniającej z 2017 r. ustawodawca wprowadził przepis przejściowy regulujący kwestię stosowania przepisów prawa materialnego do postępowań już wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Stosownie do art. 11 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem postępowań dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, do których stosuje się art. 189c k.p.a. Ma rację Sąd I instancji, że skoro ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., to najpóźniejszym okresem, w którym mógł ukształtować się stan faktyczny według dotychczasowego stanu prawnego był 2017 r. Kontrola została co prawda przeprowadzona już po wejściu w życie ustawy zmieniającej jednak objęła ona swym działaniem okres sprzed nowelizacji, a zatem ustalenia stanu faktycznego dokonywane były za 2016 rok. Podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że wykładnia art. 53 ust. 4a, u.g.o.o. oparta na uznaniu, że ramy stanu faktycznego i prawnego, zostały zamknięte w dawnym porządku prawnym jest zgodna z wywodzącymi się z art. 2 Konstytucji zasadami, że prawo nie może działać wstecz. W trafnej ocenie Sądu I instancji zastosowanie art. 53 ust. 4a u.g.o.o. do stanu faktycznego z roku 2016 miałoby skutek retroaktywny, ponieważ w przeszłości zrealizowały się już wszystkie elementy stanu faktycznego. I nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z art. 53 ust. 2 u.g.o.o. marszałek województwa co najmniej raz na 3 lata przeprowadza kontrolę przedsiębiorców prowadzących recykling odpadów opakowaniowych a także eksportujących odpady opakowaniowe oraz dokonujących wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych. Czym innym jest bowiem możliwość wstecznej "kontroli przedsiębiorców" a czym innym możliwość zastosowanie wstecznie sankcji "unieważnia" w drodze decyzji wydawanej z urzędu, dokumentów DPR lub EDPR. Zastosowanie sankcji "unieważnienia" w odniesieniu do zamkniętych stanów faktycznych i to jeszcze w oparciu o nieostrą przesłankę "stwierdzenia rażących nieprawidłowości" należało uznać za niewłaściwą. Słusznie zatem Sąd I instancji powołał w uzasadnieniu wyrok NSA z 12 maja 2022 r. (sygn. akt II GSK 1918/18), gdzie Sąd wskazał, że w przypadku wątpliwości, jakie przepisy mają zastosowanie, czy przepis dotychczasowy, czy też nowy, przyjmuje się, że przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Jeżeli zatem w sprawie mamy do czynienia ze zdarzeniem prawnym, które zaistniało jako zdarzenie zamknięte i zakończone pod rządami dawnego prawa, to skutki tego zdarzenia muszą być oceniane zgodnie z prawem obowiązującym w dacie jego zaistnienia (por. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2385/11; 21 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1186/12; 16 października 2018 r., sygn. akt II GSK 732/18; 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1367/18). 5. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. 5. Wnioski "E." S.A. z siedzibą w C. i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w C. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zostały oddalony (pkt II i III wyroku), ponieważ skarżący nie wykazali (sporządzając samodzielnie odpowiedź na skargę kasacyjną), że takowe koszty poniósł, a zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 przepisy art. 204 p.p.s.a. i art. 205 § 2 – 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a., stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów jedynie za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika.