III OSK 244/26

Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 października 2025 r. sygn. akt II SA/Bk 1508/25 w sprawie ze sprzeciwu S.G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 18 lipca 2025 r. znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 2 października 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił sprzeciw S.G. (dalej: skarżący) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 18 lipca 2025 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 18 kurników o obsadzie łącznej 4 545,144 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr geod. [...]. Decyzją z 3 lutego 2025 r. Wójt Gminy Nowy Dwór ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku, Prokurator Prokuratury Regionalnej w Białymstoku, Stowarzyszenie A., Stowarzyszenie B. oraz Stowarzyszenie C. Decyzją z 18 lipca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Nowy Dwór z 3 lutego 2025 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji pominął zarówno stanowisko organów współdziałających jak i ocenę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego ustalił środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia, pomimo że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku uznał, że nie ma możliwości uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie ochrony przyrody, obszarów Natura 2000 oraz ochrony walorów przyrodniczych Biebrzańskiego Parku Narodowego i postanowieniem z 14 stycznia 2025 r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Organ I instancji nie odniósł się także do argumentacji tego postanowienia dotyczącej niekompletności raportu. Z akt sprawy nie wynika również, czy organ I instancji dokonał analizy negatywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sokółce. Z zaskarżonej decyzji wynika jedynie, że organ I instancji uznał tę opinię za niewiążącą. Ponadto, organ I instancji nie wykazał, czy raport spełnia wymagania ustawowe, ale i nie dokonał oceny (konkretnie w treści decyzji) poszczególnych jego elementów (np. w zakresie wskazywanej w odwołaniach wariantowości realizacji przedsięwzięcia). Wadą zaskarżonej decyzji był również brak odniesienia się organu I instancji do problematyki konfliktów społecznych. W takich okolicznościach organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący wniósł sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Oddalając sprzeciw Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego. Sąd I instancji wskazał, że równolegle zostały złożone dwa wnioski o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (drugi został złożony przez inny podmiot dla sąsiedniej działki) i oba wnioski dotyczą budowy łącznie 36 kurników o łącznej obsadzie aż 2 272 572 szt. drobiu (1 136 286 x 2). Organ I instancji nie przeprowadził rzetelnej oceny raportu, a przynajmniej nie wyraził tego w uzasadnieniu decyzji. Organ I instancji nie wykazał, czy raport spełnia wymagania ustawowe, a także nie dokonał oceny poszczególnych jego elementów, zwłaszcza w zakresie wariantowości. Jest to szczególnie istotne w tej sprawie z uwagi na skalę planowanych przedsięwzięć. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że w toku postępowania Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku wydał dwa postanowienia uzgadniające. W dniu 21 czerwca 2024 r. uzgodnił środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia, a następnie, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, w dniu 14 stycznia 2025 r. wydał kolejne postanowienie, tym razem odmowne. Organ współdziałający argumentował to pojawieniem się w sprawie nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Jednak wydając drugie postanowienie, organ ochrony środowiska nie uchylił pierwszego postanowienia. Wątpliwości budzi również prawna możliwość wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia. Niezależnie jednak od powyższego, nie można uznać, zdaniem Sądu I instancji, że organ I instancji mógł opierać się tylko na pierwszym z postanowień, choć oba znajdują się w obrocie prawnym. Organ I instancji powinien zatem wyjaśnić, dlaczego ustalił środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia, pomimo odmowy uzgodnienia przez organ ochrony środowiska. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 138 § 2a k.p.a. oraz w związku z art. 151a § 1 p.p.s.a, czego skutkiem było niezasadne oddalenie sprzeciwu przez błędne uznanie, że Wójt Gminy Nowy Dwór naruszył przepisy postępowania, które nakładają obowiązek dokładnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Dotyczyło to odniesienia się do opinii organu inspekcji sanitarnej, jak i oceny czy raport spełnia wymagania ustawowe i dokonanie jego merytorycznej oceny. Po drugie, art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2a k.p.a. oraz w związku z art. 151a § 1 p.p.s.a., ponieważ nie uwzględnił i nie ocenił postanowienia uzgadniającego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku oraz nie podjął nawet próby ewentualnego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (w trybie art. 136 k.p.a.). Po trzecie, art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2a k.p.a. oraz w związku z art. 28, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 151a § 1 p.p.s.a. Organ odwoławczy nie ustalił kręgu stron postępowania odwoławczego, a tym samym nie rozpoznał jednego z odwołań, a zatem decyzja niezawierająca oznaczenia jej adresata powinna być uznana za nieistniejącą. Po czwarte, art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2a k.p.a. oraz w związku z art. 77 ust. 9 ustawy z 30 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) oraz w związku z art. 151a § 1 p.p.s.a., ponieważ organ odwoławczy bezzasadnie związał organ I instancji interpretacją w zakresie konkretnego postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku, uniemożliwiając Wójtowi Gminy Nowy Dwór zastosowanie art. 77 ust. 9 ustawy środowiskowej. Po piąte, art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2a k.p.a. oraz w związku z art. 151a § 1 p.p.s.a., przez nieuwzględnienie wskazywanych poważnych wad formalnych i merytorycznych opinii, stanowiących podstawę wydania postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku odmawiającego uzgodnienia, a jednocześnie przyjęcie istnienia rzekomych braków (wątpliwości co do raportu) w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Po szóste, art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu (braku wskazania) w uzasadnieniu wyroku argumentacji odnośnie do możliwości zastosowania przez Wójta Gminy Nowy Dwór art. 77 ust. 9 ustawy środowiskowej, braku oceny prawnej stanu sprawy w kontekście przytaczanych przez skarżącego podstaw prawnych zarzutów w tym zakresie oraz braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w sprzeciwie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postepowania za obie instancje. Skarżący wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że równolegle toczyły się z inicjatywy dwóch osób fizycznych dwa odrębne postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia dla podobnych, sąsiadujących przedsięwzięć. Drugie z tych postępowań toczyło się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Białymstoku pod sygn. akt II SA/Bk 1507/25 i również dotyczyło decyzji kasacyjnej, od której wniesiono sprzeciw. Sprzeciw ten został oddalony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 2 października 2025 r. Od wyroku tego została wniesiona skarga kasacyjna oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2026 r. III OSK 121/26. Skargi kasacyjne w obu sprawach, z uwagi na podobieństwo stanu faktycznego i prawnego, zostały oparte o podobną argumentację i w istocie tożsame zarzuty kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela ocenę prawną wyrażoną w wyroku w sprawie III OSK 121/26. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., który stanowił podstawę decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. (co w tej sprawie niewątpliwie miało miejsce), to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze, Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu odwoławczego o konieczności wydania w tej sprawie decyzji kasacyjnej. Postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił sprzeciw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Nie można również podzielić stanowiska skarżącego, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w sprzeciwie. Odniesienie się do zarzutów skargi lub sprzeciwu nie musi bowiem polegać na wyraźnym odniesieniu się do każdego sformułowanego zarzutu, lecz powinno polegać na rozstrzygnięciu istoty sprawy zakreślonej tymi zarzutami. Tego rodzaju kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji dokonał. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania przez niewypełnienie obowiązku dokładnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przedsięwzięcie będące przedmiotem sprawy zalicza się do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania jego realizacji obligatoryjnie poprzedza procedura oceny oddziaływania na środowisko. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia obejmuje w szczególności weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko powinna umożliwić organowi podjęcie rozstrzygnięcia w sposób zapewniający realizację wymagań ochrony środowiska. Z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a–c ustawy środowiskowej wynika, że w przypadku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – powinno uwzględniać wyniki tej oceny, w tym w szczególności informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę oraz w jakim zakresie zostały uwzględnione: uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a także uzgodnienia i opinie organów współdziałających. Decyzja organu I instancji zawiera przedstawienie przebiegu przeprowadzonego postępowania administracyjnego, jednak nie spełnia wskazanych wyżej wymogów. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji w istocie nie uwzględniono podstawowych rezultatów postępowania wyjaśniającego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ I instancji nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy raportu o oddziaływaniu na środowisko, poprzestając jedynie na częściowym zreferowaniu fragmentów jego treści, a ponadto pomijając ocenę wariantów realizacji przedsięwzięcia. Tymczasem opis wariantów przedsięwzięcia stanowi jeden z kluczowych elementów raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wariantowanie przedsięwzięcia powinno obejmować wariant wybrany do realizacji, racjonalny wariant alternatywny oraz racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Decyzja organu I instancji nie zawiera natomiast podstawowych ustaleń w zakresie wariantowania przedsięwzięcia i to pomimo argumentów podnoszonych przez strony w tym zakresie w toku postępowania. Zakres nieustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy jest jednak szerszy i obejmuje również uchybienia dotyczące współdziałania organów. W sprawie została wydana negatywna opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Ochrony Środowiska w Sokółce, a także dwa postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku w trybie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Ocena prawidłowości postępowania prowadzonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku wykracza poza ramy postępowania sądowoadministracyjnego inicjowanego sprzeciwem od decyzji kasacyjnej. Ewentualna wadliwość postanowień wydanych w tym zakresie nie uprawnia jednak organu I instancji do całkowitego pominięcia stanowiska w nich wyrażonego, co miało miejsce w tej sprawie. W treści decyzji organu I instancji brak jest odniesienia się do treści uzyskanych opinii i uzgodnień. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, decyzja organu I instancji, nie zawiera również informacji o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę oraz w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. W sprawie nie przeprowadzono analizy ewentualnych konfliktów społecznych, co jest obligatoryjnym elementem raportu, a co za tym idzie również obligatoryjnym elementem oceny organu wydającego decyzję środowiskową. Sąd I instancji prawidłowo zatem podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Na uwzględnienie nie zasługiwał w tym kontekście zarzut podnoszący naruszenie art. 138 § 2a k.p.a., który stanowi, że "jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.". Tego rodzaju oceny organ odwoławczy w tej sprawie w zakresie naruszenia przepisów postępowania nie formułował, ponieważ cytowany przepis do kwestii naruszenia przepisów postępowania nie ma zastosowania. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 136 k.p.a. Przepis ten składa się z czterech jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów, których treść normatywna jest zróżnicowana. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, lecz składa się z paragrafów, ustępów, punktów lub innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretną jednostkę redakcyjną przepisu naruszoną przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu lub innej właściwej jednostki redakcyjnej. Zarzut kasacyjny niespełniający tego wymogu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny jego zasadności. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do domniemywania intencji strony ani do samodzielnego uzupełniania bądź konkretyzowania zarzutów kasacyjnych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w świetle art. 138 § 2 w związku z art. 136 § 1 k.p.a. postępowanie dowodowe prowadzone przed organem odwoławczym powinno mieć charakter uzupełniający względem postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy chodzi o ustalenie okoliczności faktycznych o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, dowody dotyczące tych okoliczności powinny być – przynajmniej w ich zasadniczej części – ocenione przez organy obu instancji (por. wyrok NSA z 11 września 2024 r., II OSK 1157/20). Jak już wyżej wskazano, kluczowe znaczenie dla sprawy w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia ma procedura oceny oddziaływania na środowisko, obejmująca w szczególności weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych opinii i uzgodnień oraz zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu. Przeprowadzenie istotnej części tej procedury dopiero na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenia art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2a k.p.a. oraz w związku z art. 77 ust. 9 ustawy środowiskowej, jak również w związku z art. 151a § 1 p.p.s.a. Postępowanie uzgodnieniowe ma charakter postępowania akcesoryjnego i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, przy czym jego wynik jest niezbędny dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowane nawet wówczas gdy postępowanie uzgodnieniowe obarczone jest wadami proceduralnymi. Związanie przez organ odwoławczy organu I instancji polegało, w ocenie skarżącego, na wskazaniu, że: "Kolegium – na mocy art. 138 § 2a Kpa – związuje organ I instancji interpretacją, w ramach której uzgodnienie – w przeciwieństwie do opinii – jest formą o znaczeniu stanowczym.". Przytoczone stanowisko organu odwoławczego jest jednak utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 4.03.2020 r., II OSK 1115/18, LEX nr 3007301). Ponadto, zgodnie z art. 77 ust. 9 ustawy środowiskowej, "w przypadku gdy uzgodnienia organów, o których mowa w ust. 1, są ze sobą sprzeczne, organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rozstrzyga te sprzeczności w terminie 14 dni od dnia otrzymania uzgodnień, po uprzednim porozumieniu z organami, których uzgodnienia były ze sobą sprzeczne, i uwzględnia to rozstrzygnięcie w decyzji kończącej postępowanie, wydanej w terminie 30 dni od dnia otrzymania uzgodnienia organów. Do porozumienia nie stosuje się przepisu art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego." Wskazane wyżej stanowisko organu odwoławczego nie ma żadnego wpływu na możliwość zastosowania przez organ I instancji normy z art. 77 ust. 9 ustawy środowiskowej. Należy jednak zaznaczyć, że w tej sprawie nie mamy do czynienia ze sprzecznymi uzgodnieniami organów, lecz ze sprzecznymi uzgodnieniami jednego organu, co nie mieści się w dyspozycji normy z art. 77 ust. 9 ustawy środowiskowej. Brak jest przeszkód procesowych, żeby w toku postępowania administracyjnego, jeden organ wydał dwa sprzeczne ze sobą uzgodnienia lub opinie. W postępowaniu tego rodzaju może dojść bowiem do uzupełnienia raportu, który to uzupełnienie może wpłynąć na stanowisko organu współdziałającego. Tego rodzaju zmiana może wynika również z udziału społeczeństwa w postępowania. Odrębną kwestią jest zastosowana w tej sprawie procedura zmiany postanowienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku. Procedura ta, jak prawidłowo orzekł Sąd I instancji, mogła budzić wątpliwości, co nie ma jednak wpływu na konieczność odniesienia się przez organ I instancji do stanowiska organu współdziałającego. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. Jak już wyżej wskazano, ocena wad formalnych i merytorycznych opinii, które miały stanowić podstawę wydania postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku, wykracza poza ramy postępowania sądowoadministracyjnego inicjowanego sprzeciwem od decyzji kasacyjnej. Dla rozpoznania sprzeciwu od takiej decyzji kluczowe znaczenie mają bowiem braki postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem I instancji. W tej sprawie braki te obejmują w szczególności brak odniesienia się przez organ I instancji do treści postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2a k.p.a. oraz w związku z art. 7, art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również w związku z art. 151a § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcia w sprawach załatwianych w drodze decyzji zachowują charakter decyzji administracyjnych nawet wówczas, gdy nie zawierają wszystkich elementów przewidzianych w art. 107 § 1 k.p.a., o ile obejmują minimum elementów pozwalających na zakwalifikowanie ich jako decyzji. Do elementów tych zalicza się w szczególności: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (zob. zachowujący aktualność wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982, nr 9–10, poz. 169). W przypadku decyzji nieistniejącej z uwagi na brak wskazania adresata aktu nie chodzi przy tym o sytuację polegającą na braku udziału strony w postępowaniu lub skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną. Konstrukcja nieistnienia aktu odnosi się do sytuacji określenia sytuacji prawnej podmiotu nieistniejącego. Z nieistnieniem decyzji mamy zatem do czynienia jedynie wówczas, gdy została ona skierowana do podmiotu, który nigdy nie był i nie mógł być stroną postępowania. Ponadto, podnoszone przez skarżącego ewentualne uchybienia organu odwoławczego w tym zakresie nie mają charakteru oczywistego. Z treści zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że zarzuty odwołania zostały przez organ uwzględnione, a strony postępowania były zawiadamiane oraz dokonywano wobec nich doręczeń w drodze obwieszczeń. Ewentualne pominięcie jednego z odwołań stanowiło niewątpliwie uchybienie, ale nie uzasadniało to uwzględnienia sprzeciwu przez Sąd I instancji. Do argumentów tego odwołania może odnieść się organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę, a z punktu widzenia skarżącego formułującego ten zarzut, rozpoznanie dodatkowego odwołania przed wydaniem zaskarżonej decyzji kasacyjnej mogło co najwyżej stanowić podstawę dodatkowych argumentów przemawiających za wydaniem decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że odwołanie, które w ocenie skarżącego zostało pominięte, zawierało w istocie zarzuty analogiczne jak pozostałe odwołania, które zostały rozpoznane. W tym kontekście nie można mówić o nierozpoznaniu odwołania, lecz co najwyżej o uchybieniu organu odwoławczego polegającego na jednoznacznym wymienieniu tego odwołania w treści decyzji kasacyjnej. Powyższe oznacza, że wszystkie zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie, a skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.