III OSK 2427/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędzia WSA (del.) Sławomir Pauter Protokolant: asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. i A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 732/19 w sprawie ze skargi Z. w J. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie z dnia 30 kwietnia 2019 r., nr RZ.RUZ.424.4.2019.JP w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza solidarnie od M.S. i A.S. na rzecz Z. w J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 13 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Rz 732/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Z. w J. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, I. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. z [...] grudnia 2018 r., nr [...]; II. zasądził od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Z. w J. kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi Z. w J. (dalej: "skarżący") jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie (dalej: "organ odwoławczy", "Dyrektor Regionalny") z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. (dalej: "organ I instancji", "Dyrektor Zarządu Zlewni") z [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W decyzji z [...] grudnia 2018 r., nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm., dalej: p.w.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) - nakazał skarżącemu przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego - przez odbudowę przydrożnego rowu odwadniającego, zlokalizowanego wzdłuż lewej strony drogi powiatowej nr [...] na wysokości działki ew. nr [...] w miejscowości M., gmina P., powiat j. na długości ok. 144 m, od granicy z działką ew. nr [...], w kierunku południowo zachodnim do działki ew. nr [...] (do kanału poprzecznego), celem umożliwienia swobodnego przepływu wód opadowych i roztopowych zgodnego z ukształtowaniem terenu i przebiegiem rowu, o parametrach nawiązujących do istniejącej części rowu na wysokości działki ew. nr [...] (pkt I decyzji), określił termin przywrócenia urządzenia wodnego do stanu poprzedniego do dnia 30 listopada 2019 r. (pkt II decyzji), oraz zobowiązał skarżącego do powiadomienia Dyrektora Zarządu Zlewni w S. o zakończeniu prac związanych z odbudową przedmiotowego rowu (pkt III decyzji). Odwołania od powyższej decyzji wnieśli M.S. oraz skarżący. Decyzją z [..] kwietnia 2019 r., nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę. Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni z [...] grudnia 2018 r., nr [...] wskazał, że analiza akt sprawy, a w szczególności uzasadnień decyzji organów obu instancji przekonuje, że poczynione ustalenia faktyczne w sprawie są niewystarczające, co samo rozstrzygnięcie czyni przedwczesnym - naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Według Sądu I instancji, materią zasadniczą w przestrzeni faktów kształtujących rozstrzygnięcie niniejszej sprawy jest ustalenie, czy wzdłuż granicy działki nr [...] w miejscowości M., przylegającej do drogi powiatowej nr [...] faktycznie w przeszłości zlokalizowany był rów odwadniający. Bezsporne jest, że aktualnie przedmiotowego rowu nie ma. Bazowym dowodem, który pozwolił organom pozytywnie zweryfikować tę kwestię były mapy z 2013 r. o nr ewidencyjnym KERG 2543-28/2013. Badanie owych map wcale nie prowadzi do oczywistych wniosków, a wręcz przeciwnie - budzi wątpliwości co do odwzorowania i lokalizacji rowów. Sąd odnotowuje, że na przedmiotowych mapach w żaden sposób nie zaznaczono, gdzie w ocenie organów przebiega rów odwadniający wzdłuż drogi powiatowej na działkach nr [...], [...] i [...]. Mapy nie zawierają opisu, legendy, które w ogóle potwierdzałyby, że są na nich zobrazowane oznaczenia wskazujące na przebieg rowu. Również intuicyjnie, po oznaczeniach graficznych nie sposób wskazać, gdzie ów rów miałby przebiegać. Pytany na tę okoliczność na rozprawie pracownik reprezentujący organ podał, iż "wydaje mu się", że rów na mapie oznaczony jest jako przestrzeń pomiędzy dwoma liniami przerywanymi. Formułując wnioski co do tak zgromadzonych i rozważanych dowodów Sąd musi przyjąć, iż organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Prezentowane przez organy konkluzje, co do istnienia rowu na działce nr [...] są nieweryfikowalne. Sąd nie dysponuje materiałem pozwalającym odtworzyć proces dedukcji, w efekcie którego ustalono, że rów na działce [...] istniał. W skardze kasacyjnej M.S. i A.S. (dalej: skarżący kasacyjnie), reprezentowani przez adw. J.S., zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w części dotyczącej punktu I wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, przez bezzasadne danie wiary zeznaniom M.S. i pisemnym oświadczeniom pracowników Z. w J., przy jednoczesnym pominięciu zeznań M.S. i A.S. w zakresie twierdzeń o istnieniu przydrożnego rowu, w sytuacji gdy pracownicy deklarowali, że podjęli pracę 1 stycznia 1999 r., zaś A.S. mieszkał tam przez całe swoje życie - od 1961 r., a M.S. od 1989 r. i mieli wiedzę w zakresie tego, czy przy drodze był rów; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, przez pominięcie pisma zarządcy drogi z 7 maja 2018 r. do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Lublinie, którym to pismem poinformowano o odmuleniu części istniejącego rowu odwadniającego w 2017 r. i planowanym odmuleniu rowu w sąsiedztwie działki nr [...] aż do przepustu pod drogą w 2018 r., które to treści stoją w sprzeczności z ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie co do nieistnienia rowu - z pisma wynikało wprost, że istniał on w latach 90. XX wieku, a Z. interesował się tym tematem, prowadził prace w celu udrożnienia rowu, nadto nadal pracownicy koszą tam trawnik, dbają o czystość, utrzymują ten teren; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, przez pominięcie mapy dołączonej do zezwolenia na magazyny rybne z terminem ważności upływającym w 2020 r., na której to mapie jest zaznaczony rów, a także mapy ewidencyjnej nr KERG 2542-28/2013, na których zaznaczone są rowy - zgodnie z ogólnodostępnym podręcznym zestawem znaków umownych na mapie zasadniczej wg instrukcji K-l, przerywanymi liniami oznaczane są rowy i nie trzeba w tym celu zasięgać opinii pracowników organu, aby uzyskać informację, czy jest to rów; prawdą jest zaś, że nie widnieje on na aktualnej mapie – co nie podlega wątpliwościom i nie było kwestionowane, aktualnie nie ma rowu, a dane w tym przedmiocie dostarczają wyłącznie archiwalne dokumenty, które były bezzasadnie zakwestionowane, bez przedstawienia danych na poparcie tezy, że w przeszłości przy drodze powiatowej nr [...] rów nie istniał; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 67 k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez przyjęcie, że przekazane w dniu 13 listopada 2019 r. podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym dokumenty z wyznaczenia granic są wystarczające dla przyjęcia, że mapa zasadnicza nr KERG 2542-28/2013 jest niezgodna z rzeczywistym przebiegiem granic, położeniem rowu, drogi; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez pominięcie pisma zarządcy drogi z 7 maja 2018 r. do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Lublinie, którym to pismem wskazano, że zasypano wylot i wlot przepustu w trakcie odmulania z uwagi na wysoki poziom wód gruntowych oraz o częściowym zasypaniu odmulonego rowu celem osuszenia miejsca robót, co świadczy o tym, że przeznaczeniem rowu było odwadnianie drogi powiatowej, gdyż był i jest to problem, który występuje na tym terenie. W skardze kasacyjnej wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie I. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych, od organu na rzecz skarżących. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z zaskarżonym wyrokiem nie można się zgodzić, zapadł bowiem z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie niesłusznie pominął zgromadzone w sprawie dowody, bezzasadnie przyjmując, że dokumenty urzędowe z 2013 r. nie korzystają z domniemania prawdziwości, co łącznie sprawiło, że wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Z. w J. początkowo wskazywał, co wynika z dokumentów, na istnienie rowu, jednak w późniejszym stanowisku zaprzeczył temu. Równocześnie nie wyjaśnił, dlaczego w przeszłości dokonywano odmulania rowu, a także nie odniósł się do tego, że rów widoczny był na mapie dołączonej do zezwolenia na magazyny rybne. Także na znajdującej się w aktach mapie zasadniczej nr [...] są zaznaczone rowy. Mimo tych, niebudzących wątpliwości, dowodów, Sąd uznał, że kwestia istnienia rowów nie została rozstrzygnięta. Jest to sprzeczne ze zgromadzonymi dowodami, zeznaniami M. i A.S., dołączanymi mapami. Sąd wskazał, że będzie to możliwe do ustalenia po przedstawieniu dokładnych map - fakt istnienia rowu dotyczy jednak przeszłości, zatem tworzenie nowych map nie jest w sprawie zasadne, wprost przeciwnie. Opierać należy się na dokumentach archiwalnych, z których wynika, że wzdłuż drogi, naprzeciwko działki nr ewid. [...] istniał rów, są przepusty, rowu brakuje na odcinku ok. 144 m, natomiast od działki nr ewid. [...] jest widoczne, że rów istniał, a brak jest właśnie na linii od tej działki do działki nr ewid. [...]. Sąd I instancji uwzględnił dowody z zeznań M.S., który w M. zamieszkał w latach 90. Jeżeli przed jego zamieszkaniem naprzeciwko jego działki, wzdłuż, drogi powiatowej, istniał rów, nie musiał on jednak wiedzieć o tym. Także oświadczenia pracowników Z. nie mogą być w tym zakresie przesądzające - pracownicy są tam zatrudnieni od 1 stycznia 1999 r., nie przypominają sobie, żeby w tym miejscu istniał rów, co nie może być jednak uznane jako konkretne i ostateczne zapewnienie, że go tam nie było. Pracownicy nie mają wiedzy o tym, czy rów istniał tam przed 1999 r., bo tam nie pracowali, w ogóle nie odnoszą się do tych kwestii. Pominęli także fakt, że w 2017 r. rów był odmulany, były sporządzane pisma w tym zakresie, podpisywane przez pracowników Z. w J. Jest oczywiste, że Z. aktualnie próbuje uwolnić się od odpowiedzialności związanej z odtworzeniem urządzenia wodnego, które dodatkowo stanowiło całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Rów odwadniał drogę powiatową, a z uwagi na fakt bliskości stawów niezbędne jest umożliwienie swobodnego przepływu wód opadowych i roztopowych. W interesie Z. w J. jest odtworzenie rowu, aby woda była prawidłowo odprowadzana i by stan wód nie wpływał negatywnie na nawierzchnię drogi. Rów jest niezbędny aby Z. w J. mógł w sposób prawidłowy utrzymywać drogę w dobrym stanie. W toku orzekania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie pominął pismo zarządcy drogi z 7 maja 2018 r. do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Lublinie. Jest ono istotne dla kwestii ustalenia istnienia rowu na drodze powiatowej nr [...]. Zarządca drogi poinformował, że w 2017 r. zostało wykonane odmulenie części istniejącego rowu odwadniającego, a w 2018 r. zaplanowano odmulenie odcinka rowu w sąsiedztwie działki nr [...], aż do istniejącego przepustu. Dotyczy to przedmiotowego rowu, Z. w J. wskazuje, że rów istniał, a co więcej, jako że podejmował czynności związane z jego odmulaniem, potwierdził tym samym, że stanowi on całość techniczno-użytkową wraz z drogą powiatową. Zgodnie z pismem, rów istniał w latach 90.- XX wieku, stąd, być może, niewiedza pracowników organu, którzy złożyli oświadczenia, w tym zakresie. Organ, przed wszczęciem postępowania, wskazywał bowiem, że rów istniał i to on utrzymywał go w należytym stanie, nie budziło wątpliwości, że jest to jego obowiązek, a także że przedmiotowy rów istniał wzdłuż działki nr [...] - zaczął się bowiem wzdłuż działki nr [...], następnie nie ma go aż do działki nr [...], na której znajduje się kanał. Nielogicznym jest przyjęcie, że pomiędzy rowami występuje ok. 144 m przerwa, gdzie nie ma rowu. Były one bowiem tworzone całościowo, a nie przy poszczególnych, konkretnych działkach, w celu odprowadzenia wody na drodze powiatowej w miejscowości M., a także w celu umożliwienia swobodnego przepływu wód opadowych i roztopowych. Pominięto także znajdującą się w aktach mapę, dołączoną do zezwolenia na magazyny rybne z terminem ważności upływającym w 2020 r. Na tej konkretnej mapie jest zaznaczony rów biegnący po drugiej stronie działki o nr ewid. [...], wzdłuż drogi powiatowej [...] w M. Fakt, że rów istniał, jest także zaznaczony na mapie zasadniczej nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny stara się wykazać, że rów zaznaczono w błędnym miejscu, że nie odpowiada on rzeczywistości. Sąd kwestionuje sposób zaznaczenia rowu dwoma przerywanymi liniami. Zgodnie z ogólnodostępnym podręcznym zestawem znaków umownych na mapie zasadniczej wg instrukcji K-l, przerywanymi liniami oznaczane są rowy. Co istotne, nie trzeba w tym celu zasięgać opinii pracowników organu, aby uzyskać informację, czy jest to rów. Oznaczenia te są powszechnie używane i znane. W pominiętym piśmie zarządcy drogi z 7 maja 2018 r. do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Lublinie wskazano, że zasypano wylot i wlot przepustu w trakcie odmulania z uwagi na wysoki poziom wód gruntowych. Poinformowano także o częściowym zasypaniu odmulonego rowu celem osuszenia miejsca robót. Rów odwadniał nie tylko drogę, ale także grunty przyległe, dodatkowo umożliwiał swobodny przepływ wód opadowych i roztopowych. Działania Z. z 2017 i 2018 r. świadczą o tym, że przeznaczeniem rowu było odwadnianie drogi powiatowej, gdyż był i jest to problem, który występuje na tym terenie. Pomocne są rowy, które nie zostały zasypane i istnieją przy działkach sąsiadujących, odprowadzają zbierającą się wodę opadową, roztopową. Odbudowa rowu nie leży zatem w interesie wyłącznie M. i A.S., ale całej społeczności mieszkańców miejscowości M., właścicieli okolicznych stawów, użytkowników drogi powiatowej nr [...]. Tezy, że rów spowoduje zanieczyszczenie stawu oraz zmieni układ wodny na tym terenie są nieprawidłowe - jako że rów istniał tam w przeszłości, pozwolenia na magazyny rybne wydawano na podstawie map, na których widniał rów, wskazać należy, że na pewno jego odbudowa nie wpłynie negatywnie, a będzie korzystna dla środowiska, drogi powiatowej, przyległych gruntów. Aktualnie zanieczyszczona przez niedrożny rów woda wpływa do rzeki L., powodując negatywne konsekwencje dla stanu wód i ekosystemów zależnych od tej rzeki. Należy przywrócić poprzednią funkcję tego urządzenia wodnego - rowu, aby zapobiec powstawaniem dalszych szkód związanych z uszkodzeniem nawierzchni drogi, okolicznych gruntów, stawów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z., reprezentowany przez r.pr. J.C., wniósł o: 1. oddalenie "skarg"; 2. zasądzenie od każdego ze skarżących na rzecz Z. w J. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto stwierdził, że nie widzi potrzeby rozpoznawania przedmiotowej sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że Z. w J., nie widzi powodu, aby ponosić koszty budowy rowu, który będzie służył jedynie prywatnym interesom jednego mieszkańca, a takie działanie na to wskazuje. Od wyroku wniesiono skargę kasacyjną, która nie zasługuje na uwzględnienie. Z. nie zgadza się z zarzutami sformułowanym przez skarżących. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący nie wyjaśniali kiedy rów miał powstać ani kiedy został zasypany, a także jakie miał wymiary. Kolejny zarzut wskazywany w skardze jest chybiony, ponieważ informacja o odmuleniu rowu oraz o planowanym odmuleniu rowu dotyczyła innego miejsca w tej okolicy. Ponadto trzeba przypomnieć, że Z. w J. wskazywał, iż podkłady mapowe z 2013 r. i 2018 r. nie przedstawiają stanu faktycznego na gruncie. Zdziwienie budzi natomiast podważanie przez skarżących przebiegu granic dokonanych przez uprawnionego geodetę, które to zostało przyjęte do zasobu geodezyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna, wszystkie podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu należy stwierdzić, że powinny być ocenione łącznie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: Czy poczynione ustalenia faktyczne w sprawie są niewystarczające, co samo rozstrzygnięcie czyni przedwczesnym i w konsekwencji doprowadziło to do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Spór dotyczy także stwierdzenia Sądu I instancji, że ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi odpowiedź na pytanie, czy wzdłuż granicy działki nr [...] w miejscowości M., przylegającej do drogi powiatowej nr [...] faktycznie w przeszłości zlokalizowany był rów odwadniający. Bezsporne jest, że aktualnie przedmiotowy rów nie występuje. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania nie zostały prawidłowo wyjaśnione. Przypomnieć należy, że Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość wykładni bądź prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). W rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego z prawem. Niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, trafnie uznał, że analiza akt sprawy, a w szczególności uzasadnień decyzji organów obu instancji przekonuje, że poczynione ustalenia faktyczne w sprawie są niewystarczające, co samo rozstrzygnięcie czyni przedwczesnym - naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie są zasadne zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 67 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji nie stosował przepisów wymienionych w petitum skargi kasacyjnej, a jedynie oceniał ich zastosowanie przez organy. Podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżących kasacyjnie pod adresem wyroku Sądu I instancji. Wzorcami kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne - np. art. 145 § 1pkt 1 lit. c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Prawidłowo sformułowany zarzut kasacyjny powinien zawierać obie te normy, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Błąd ten nie był jednak na tyle istotny, aby uniemożliwić rozpoznanie złożonego środka zaskarżenia. W niniejszej sprawie nie sposób nie zauważyć, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie są prawidłowo skonstruowane. Bez wątpienia sąd administracyjny nie dokonuje we własnym zakresie ustaleń odnośnie okoliczności faktycznych sprawy. Sąd ten natomiast ocenia czy dokonane przez organ administracji ustalenie okoliczności faktycznych sprawy było prawidłowe i czy dokonując tych ustaleń organ administracji nie naruszył przepisów postępowania, a jeśli stwierdzi takie naruszenie - to winien ocenić czy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest nie tylko wskazanie przepisów proceduralnych, którym organ administracji uchybił, ale również wskazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów proceduralnych na wynik sprawy administracyjnej rozstrzyganej w zaskarżonym akcie przez organ (tak w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 332/05; wyroku NSA z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 801/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dokonał, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnikliwej i prawidłowej oceny ustaleń faktycznych poczynionych w tej sprawie przez orzekające organy. Sąd I instancji formułując wnioski co do zgromadzonych i rozważanych dowodów prawidłowo przyjął, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że prezentowane przez organy konkluzje, co do istnienia rowu na działce nr [...] są nieweryfikowalne. W konsekwencji Sąd I instancji nie dysponował materiałem pozwalającym odtworzyć proces dedukcji, w efekcie którego ustalono, że rów na działce [...] istniał. Bazowym dowodem, który pozwolił organom pozytywnie zweryfikować tę kwestię były mapy z 2013 r. o nr ewidencyjnym [...]. Badanie owych map wcale nie prowadzi do oczywistych wniosków, a wręcz przeciwnie budzi wątpliwości co do odwzorowania i lokalizacji rowów. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, że w aktach znajdują się dowody, które kwestionują istnienie rowu w tej lokalizacji. Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że obowiązkiem organu było się do tego dowodu odnieść, stosownie do rygorów przewidzianych treścią art. 107 § 3 k.p.a. Z obowiązku poczynienia należytych ustaleń nie zwalniały organów pisma strony skarżącej, w których informowała, że wykonała w pasie drogowym drogi powiatowej [...] odmulenia części istniejącego rowu i w roku 2018 planuje dalsze prace w tym zakresie, w sąsiedztwie działki nr [...]. Wykonanie prac przez stronę skarżącą nie przesądza o prawnym statusie rowu, zresztą w okresie późniejszym strona skarżąca wycofała się z dalszego odmulania rowu kwestionując, że rów w ogóle istniał, że posiada względem niego jakiekolwiek prawa i obowiązki, i że znajduje się on w pasie drogowym. Ma rację Sąd I instancji, że organ nie poczynił żadnych starań celem pozyskania dokumentacji z realizacji inwestycji drogowej, jaką była budowa drogi powiatowej nr [...], która pozwoliłaby ustalić, czy jej zakres obejmował budowę rowu i jaki ewentualnie jest jego charakter/przeznaczenie. Organy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Orzekające organy nie wykonały wymaganych przez prawo czynności procesowych celem ustalenia, czy rów wzdłuż drogi powiatowej nr [...], na wysokości działki nr [...] rzeczywiście w przeszłości istniał, a jeżeli tak to jaka była jego funkcja. Z podanych powodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów procedury administracyjnej. Wobec powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.