III OSK 2345/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.J. i B.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 720/21 w sprawie ze skarg B.J. i .B.J. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 7 czerwca 2021 r. nr SKO.462.723.11.2021 oraz z dnia 7 lipca 2021 r. nr SKO.462.722.10.2021 w przedmiocie odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 12 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Po 720/21 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skarg B.J. i B.J. (dalej też: skarżący) na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie (dalej: SKO) z 7 czerwca 2021 r. nr SKO.462.723.11.2021 i 7 lipca 2021 r. nr SKO.462.722.10.2021 w przedmiocie odpadów, oddalił skargi. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w decyzji z 12 maja 2021 r., nr IR.6232.1.2021.AG.5, Burmistrz B. (dalej: Burmistrz), działając na podstawie art. 26 ust. 1, 2, 6 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm., dalej: u.o.), art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. dalej k.p.a.) nakazał B.J. usunąć składowane odpady (głównie odpady z budowy i demontażu obiektów budowlanych, ziemi z terenów zanieczyszczonych, odpady materiałów i elementów budowanych, np. beton, cegły, płyty itp.) z działki o nr ewid. [...] obręb Z. oraz przedstawić dokumentację potwierdzającą, gdzie zostały przekazane wymienione odpady, w terminie do 31 sierpnia 2021 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z tej samej daty, nr IR.6232.1.2021.AG.6, Burmistrz B., działając w oparciu o tę samą podstawę prawną, nakazał B.J. usunąć składowane odpady (głównie odpady z budowy i demontażu obiektów budowlanych, ziemi z terenów zanieczyszczonych, odpady materiałów i elementów budowanych, np. beton, cegły, płyty itp.) z działek o nr ewid. [...] i [...] obręb Z. oraz przedstawić dokumentację potwierdzającą, gdzie zostały przekazane wymienione odpady, w terminie do 31 sierpnia 2021 r. Decyzji tej również nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie skarżący odwołali się od opisanych wyżej decyzji organu I instancji. SKO w Lesznie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 6, art. 3 ust. 1 pkt 6, 19, 25, 5, 34, 21, 14, art. 25 ust. 3 u.o., a także w zw. z załącznikiem (zatytułowanym "Katalog odpadów ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych") do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 10), jak również w zw. z § 67 pkt 1 i § 68 ust. 1 pkt 1 lit. a, d, e, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393), wydało odpowiednio decyzję nr SKO.462.723.11.2021 (względem B.J. z 7 czerwca 2021 r.) i nr SKO.462.722.10.2021 (względem B.J. z 7 lipca 2021 r.) o utrzymaniu w mocy zaskarżonych decyzji Burmistrza. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (wniesionych oddzielnie, lecz o tożsamej treści), skarżący wnieśli o uchylenie obu decyzji SKO w Lesznie z 7 czerwca 2021 r. W odpowiedzi na skargi SKO w Lesznie wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Sąd oddalając skargi w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zasadnicze zarzuty rozpatrywanych skarg sprowadzały się do tego, iż odpady były magazynowane na wymienionych działkach jedynie tymczasowo i w celu późniejszego ponownego wykorzystania na potrzeby własne. Skarżący nie kwestionowali przy tym, że znajdujące się na działkach odpady z budowy i demontażu obiektów budowlanych, ziemi z terenów zanieczyszczonych, odpady materiałów i elementów budowanych (np. beton, cegły, płyty itp.) są odpadami o kodzie 17 05 04 i 17 01 01. Sąd argumentów skarżących nie podzielił. W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowani przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 699); b. rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. 2016 r. poz. 93); 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: a. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe połączenie przez WSA w Poznaniu spraw skarżących do wspólnego rozpoznania upraszczając oba postępowania, bez uwzględnienia odrębności obu połączonych postępowań, gdyż zdaniem skarżących doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, tj. przyjęto błędne założenia, że działki są miejscem składowania odpadów, a w rzeczywistości miały one być przeznaczone do utwardzenia pod planowane procesy inwestycyjne, co wiąże się także z docelową zmianą użytkowania/przeznaczenia działek. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA w Poznaniu mimo zastrzeżeń podnoszonych w treści skargi oraz w trakcie rozprawy przyjął, że stan faktyczny w niniejszej sprawie został dostatecznie wyjaśniony. Zgodnie z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo w części, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niedostateczne wyjaśnienie przez organy samorządowe oraz Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska okoliczności sprawy oraz oparcie swego rozstrzygnięcia na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym niewątpliwie spełnia to kryterium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę złożoną przez skarżących usankcjonował zgodność z prawem rozstrzygnięcia opartego na niezgodnym z rzeczywistością stanie faktycznym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2.a. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe połączenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu spraw skarżących do wspólnego rozpoznania upraszczając oba postępowania, bez uwzględnienia odrębności obu połączonych postępowań, gdyż zdaniem skarżących doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, tj. przyjęto błędne założenia, że działki są miejscem składowania odpadów, a w rzeczywistości miały one być przeznaczone do utwardzenia pod planowane procesy inwestycyjne, co wiąże się także z docelową zmianą użytkowania/przeznaczenia działek. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd I instancji nie stosował art. 138 § 2 k.p.a. W postanowieniu z 3 marca 2022 r. Sąd I instancji, na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył przedmiotową sprawę do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygnaturze II SA/Po 720/21 ze skargi B.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 7 czerwca 2021 r. nr SKO.462.723.11.2021, i prowadził je dalej pod sygnaturą II SA/Po 720/21. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 111 § 2 p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 6, art. 3 ust. 1 pkt 6, 19, 25, 5, 34, 21, 14, art. 25 ust. 3 u.o., a także w zw. z załącznikiem (zatytułowanym "Katalog odpadów ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych") do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 10), jak również w zw. z § 67 pkt 1 i § 68 ust. 1 pkt 1 lit. a, d, e, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz.393), wydało odpowiednio decyzję nr SKO.462.723.11.2021 (na rzecz B.J. z dnia 7 czerwca 2021 r.) i SKO.462.722.10.2021 (na rzecz B.J. z dnia 7 lipca 2021 r.) o utrzymaniu w mocy zaskarżonych decyzji Burmistrza. Oznacza to, że również organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie stosował art. 138 § 2 k.p.a. W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1.a.b. petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia "a. ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2022 poz. 699); b. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. 2016 poz. 93)". Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów prawa materialnego wyjaśnić należy, że ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach jak również rozporządzenie "Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów" składają się z wielu jednostek redakcyjnych o rozbudowanej strukturze wewnętrznej i zróżnicowanej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, które jednostki redakcyjne ww. ustawy i rozporządzenia zostały naruszone. Czyni to niemożliwym merytoryczne skontrolowanie tych zarzutów. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 20 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 1435/24). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną bez możliwości ich uzupełnienia, skorygowania, dopowiedzenia brakujących elementów. Wobec powyższego skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.