III OSK 1963/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 maja 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 312/25 w sprawie ze skargi K. M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 30 marca 2023 r. nr 8/K/23 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego pełnienie służby w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od obciążania K. M. kosztami postepowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 26 maja 2025 r. sygn. akt: III SA/Gl 312/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi K. M. ("skarżący", "strona") na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach (dalej: "KWP", "organ odwoławczy") z dnia 30 marca 2023 r. nr 8/K/23 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego pełnienie służby w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w Bytomiu z dnia 24 lutego 2023 r. nr 1/2023. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy. Raportem złożonym z 11 stycznia 2023 r. strona zwróciła się do KMP o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby - w latach 2021-2022 - w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, o których stanowi odpowiednio: § 3 pkt 5 i § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytury funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1611; dalej rozp. RM). Zainteresowany wskazał na ukończony kurs rozpoznania minersko-pirotechnicznego w CSP w Legionowie i wykonywanie czynności służbowych, wchodząc w skład Nieetatowej Grupy Rozpoznania Minersko-Pirotechnicznego (NGRM-P) KMP w Bytomiu, polegające na lokalizowaniu i rozpoznawaniu materiałów wybuchowych. Funkcjonariusz stwierdził, iż był to okres służby od 14 stycznia do 18 czerwca 2021 r. i od 17 stycznia do 12 października 2022 r., w którym podejmował czynności operacyjno-rozpoznawcze oraz interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywracania porządku publicznego w sytuacjach istniejącego szczególnego zagrożenia dla życia i zdrowia. Wnioskujący o wydanie zaświadczenia wskazał, że wszystkie wyjazdy w charakterze policjanta NGRM-P są udokumentowane w Książkach działań minersko-pirotechnicznych NGRM-P KMP w Bytomiu. Do wniosku załączył raporty: roczne wykazy działań w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu policjanta NGRM-P za lata 2021 i 2022. Komendant Miejski Policji w Bytomiu po zbadaniu posiadanych dokumentów, postanowieniem nr 1/2023 r. z dnia 24 lutego 2023 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wskazał dwie daty, kiedy to policjant ujawnił przedmioty, które potencjalnie mogły być materiałami niebezpiecznymi. Wszystkie pozostałe działania kończyły się wnioskiem, iż "na miejscu nie ujawniono żadnych zagrożeń jak i przedmiotów niebezpiecznych.". W zażaleniu od powyższego postanowienia strona zaznaczyła, iż obsługa każdego zgłoszenia o podłożonym materiale wybuchowym jest dla funkcjonariusza szczególnie obciążająca ze względu na istniejące zagrożenie utraty życia tub zdrowia w przypadku gdyby materiał wybuchowy eksplodował, a dodatkowo policjant porusza się po obiekcie/terenie wyłączonym z użytkowania przez inne osoby, co ma gwarantować im bezpieczeństwo. Zaskarżonym postanowieniem nr 8/K/23 z 30 marca 2023 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. KWP przytaczając normy art. 12, art. 15 i art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U z 2020r., poz.1626 ze zm.; dalej: u.z.e.f.) oraz § 3 pkt 5 rozp. RM, powołał się na stwierdzenie Naczelnika Wydziału Kryminalnego KMP w Bytomiu odnośnie do niewykonywania przez skarżącego służby w roku 2022 w warunkach, o których stanowi § 3 pkt 5 ww. rozporządzenia, które jest zgodne z ustaleniami poczynionymi przez KMP w ramach tego postępowania o wydanie zaświadczenia. Przełożeni skarżącego zobowiązani do dokonania kwerendy materiałów służbowych, a następnie ich oceny pod kątem żądania policjanta odnośnie do wydania mu zaświadczenia, w pisemnych odpowiedziach jednoznacznie stwierdzili, iż dostępne materiały służbowe nie potwierdziły podejmowania przez stronę czynności o których mowa w § 4 pkt 1 i § 3 pkt 5 rozp. RM. KWP wskazał na regulacje § 5 ust. 2 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 kwietnia 2019 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania nieetatowych grup rozpoznania minersko-pirotechnicznego (Dz. Urz. KGP z 2019, poz. 50). Wyjaśnił, że w dwóch przypadkach - z dnia 18 marca 2021 r. oraz z dnia 30 września 2022 r. funkcjonariusz na miejscu (w bramie, mieszkaniu) ujawnił potencjalnie niebezpieczny przedmiot/substancje chemiczne i wówczas na miejsce wzywani są wyspecjalizowani funkcjonariusze (Samodzielnego Pododdziału Kontrterrorystycznego Policji w Katowicach) mający kompetencje do samodzielnego prowadzenia działań minersko-pirotechniczny w Policji. Rola funkcjonariusza NGRM-P sprowadza się do identyfikacji (rozpoznania, przeglądu, zwiadu, sondowania) czy zagrożenie (nawet potencjalne) występuje oraz zabezpieczenia miejsca ujawnienia przedmiotu mogącego zawierać materiał lub urządzenie wybuchowe albo zlokalizowanego materiału lub urządzenia wybuchowego. Wyjeżdżając do służby jako funkcjonariusz NGRM-P (poza jednym przypadkiem z dnia 30 września 2022 r. ujawnienia substancji chemicznych w stanie ciekłym i stałym) na miejscu, którego dotyczyło zgłoszenie, funkcjonariusz nie ujawnił żadnych zagrożeń jak i przedmiotów niebezpiecznych. Skoro więc każdy z opisanych w materiałach sprawy wyjazdów w teren kończył się stwierdzeniem, iż "na miejscu nie ujawniono żadnych zagrożeń jak i przedmiotów niebezpiecznych" to niezasadnym byłoby uznanie, że były to działania wychodzące poza zakres rutynowych działań, albo że wówczas funkcjonariusz pełnił służbę w charakterze sapera o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji w związku z § 3 pkt 5 rozp. RM. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o uchylenie wydanych postanowień i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z 27 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżone postanowienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ. Wyrokiem z 31 stycznia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z 26 maja 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w Bytomiu z dnia 24 lutego 2023 r. nr 1/2023. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w aktach administracyjnych sprawy (karty 3-7) znajdują się raporty skarżącego kierowane do Komendanta Miejskiego Policji zawierające tabele z opisem interwencji podjętych przez skarżącego w związku z informacjami o podłożeniu gazów trujących czy materiałów wybuchowych. Jest tam także oświadczenie skarżącego, że wszystkie wyjazdy opisane w raporcie ujęte są w książce rozpoznania minersko – pirotechnicznego. Treść zawarta w raportach znajduje potwierdzenie w piśmie Naczelnika Wydziału II Prewencji KMP z 30 stycznia 2023 r. skierowanym do Zespołu Kadr i Szkolenia KMP, gdzie wprost przyznano, że czynności tych dokonywał skarżący. Z powyższego wynika, że - wbrew twierdzeniom organu – skarżący brał udział w działaniach, które określić można jako lokalizowanie, rozpoznawanie materiałów wybuchowych, jak wymaga tego § 3 pkt 5 rozporządzenia. Fakt, że w znakomitej większości przypadków (z wyjątkiem jednego) nie ujawniono materiałów wybuchowych nie ma – w ocenie Sądu pierwszej instancji – znaczenia. Zwrócić należy bowiem uwagę, że § 3 pkt 5 rozporządzenia mówi o lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, w tym samodziałowych, lub ich atrap. Z powyższego wynika, że w zamiarze ustawodawcy fakt, że zagrożenie życia funkcjonariusza rzeczywiście nie istniało (bo przedmiotem ujawnienia była jedynie atrapa materiału lub urządzenia wybuchowego) nie pozbawia funkcjonariusza prawa do podwyższenia emerytury, oczywiście przy spełnieniu pozostałych warunków. Wydaje się, że analogicznie winna być oceniana sytuacja, gdy zagrożenie życia funkcjonariusza nie istniało z tego powodu, że nie było żadnego ładunku wybuchowego w miejscu, którego dotyczyło zgłoszenie. Czyni to uzasadnionym zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 3 pkt 5 rozporządzenia RM i skutkuje spełnieniem przesłanki uchylenia zaskarżonego postanowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że trzeba wziąć pod uwagę i to, że przystępując do takich czynności funkcjonariusz nie wiedział, z jakim zagrożeniem będzie miał do czynienia. Powyższe prowadzi do wniosku, że uzasadnione były zarzuty skargi co do naruszenia art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 769 ze zm., dalej "k.p.a.") poprzez niewyjaśnienie dlaczego stan faktyczny sprawy nie uzasadnia przyjęcia, że czynności wykonywane przez skarżącego polegały na lokalizowaniu i rozpoznawaniu materiałów wybuchowych. Dokonując analizy zarządzeń Komendanta Głównego Policji nr 26 i 30 Sąd pierwszej instancji podniósł, że zarządzenie nr 26 z 16 kwietnia 2019 r. dotyczy metod i form działania pododdziałów kontrterrorystycznych Policji (Dz. Urz. KGP z 2019, poz. 47). Organ pierwszej instancji powołał się na to zarządzenie stwierdzając, że z jego § 6 ust. 2 wynika, że działania minersko-pirotechniczne realizują policjanci posiadający uprawnienia do samodzielnego prowadzenia działań minersko-pirotechnicznych w Policji przy użyciu dostępnych środków technicznych i ochronnych wraz z możliwością zastosowania technik wysokościowych i prac podwodnych. W tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że ani ustawa ani rozporządzenie nie uzależnia prawa do podwyższenia emerytury od samodzielnego prowadzenia działań minersko-pirotechnicznych, lecz od pracy w charakterze sapera (a więc nie tylko na stanowisku sapera i niekoniecznie samodzielnej) i udziału w lokalizowaniu lub rozpoznawaniu materiałów lub urządzeń wybuchowych. Dodanie przez organ przesłanki samodzielności, która nie wynika z przepisów ustawy ani rozporządzenia czyniło uzasadnionym zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 2 lit. c) ustawy w związku z § 3 pkt 5 rozporządzenia RM. Sąd wskazał, że w sprawie nie jest sporne, że skarżący w pododdziałach kontrterrorystycznych nie służył będąc jedynie członkiem nieetatowej grupy rozpoznania minersko-pirotechnicznego. Zatem w jego przypadku nie znajdzie zastosowania Zarządzenie KGP Nr 26, lecz Zarządzenie KGP Nr 30 z 16 kwietnia 2019 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania nieetatowych grup rozpoznania minersko – pirotechnicznego (Dz. Urz. KGP z 2019, poz. 50). Również z § 3 ust. 1 tego zarządzenia wynika, że NGRM-P powoływane są do wykonywania zadań polegających na: 1) rozpoznaniu obiektu lub terenu, co do którego istnieje uzasadnione podejrzenie podłożenia materiału lub urządzenia wybuchowego; 2) zabezpieczeniu miejsca ujawnienia przedmiotu, mogącego zawierać materiał lub urządzenie wybuchowe albo zlokalizowanego materiału lub urządzenia wybuchowego; 3) rozpoznaniu i zabezpieczeniu miejsca wybuchu. Zatem także ten akt kierownictwa wewnętrznego posługuje się pojęciem "rozpoznawania" użytym także w § 3 pkt 5 rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że dla spełnienia przesłanki ustawowej nie jest istotne czy w wyniku podjętych czynności rzeczywiście doszło do ujawnienia materiałów wybuchowych czy też nie; istotne jest bowiem jakiego rodzaju były to czynności, tj. na czym polegały. Nadto nie jest prawnie uzasadnione uzależnianie uprawnień emerytalnych od tego, czy ujawniony ładunek, materiał, później okazał się niebezpieczny czy nie, a o czym funkcjonariusz nie mógł przecież wiedzieć. Byłoby to wnioskowanie "z przyszłości w przeszłość". Odnośnie do znajdującego zastosowanie do skarżącego Zarządzenia KGP Nr 30 Wojewódzki Sąd Administracyjny poczynił jeszcze jedno istotne zastrzeżenie. Wyżej wymienione zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2024 r., poz. 145; dalej "u.p."), zgodnie z którym Komendant Główny Policji określa szczegółowe zasady organizacji i zakres działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji. Biorąc pod uwagę zakres, jaki zarządzenie to reguluje, upoważnienie to KGP zrealizował prawidłowo, gdyż określił w nim szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania nieetatowych grup rozpoznania minersko-pirotechnicznego. Jednak stosownie do art. 93 ust. 2 Konstytucji zd. 2. zarządzenia nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Z powyższego wynika, że wspomniane zarządzenie może służyć jedynie jako podstawa ustalenia zakresu czynności wykonywanych przez skarżącego jako członka NGRM-P celem ich porównania z przesłankami nabycia prawa do podwyższenia emerytury określonymi w ustawie i rozporządzeniu. Nie może jednak stanowić bezpośredniej podstawy jego uprawnień emerytalnych, które mogą wynikać jedynie z aktu prawa powszechnie obowiązującego: ustawy i rozporządzenia. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ naruszył zarówno prawo materialne, jak i przepisy postępowania, zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu postanowień organów obu instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając go w całości i wnosząc o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; 2. oddalenie skargi, 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art 176 § 2 p.p.s.a. organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art 174 pkt 1 p.p.s.a., t.j. art. 15 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 15 ust. 6 pkt 1 u.z.e.f. i § 3 pkt 5 rozporządzenia RM przez ich błędną wykładnię i uznanie, że: - zamiarem ustawodawcy było przyznanie funkcjonariuszom prawa do podwyższenia emerytury pomimo faktu, iż w trakcie wykonywania czynności o których mowa w § 3 pkt 5 rozporządzenia RM z 4 maja 2005 r. zagrożenie życia funkcjonariusza rzeczywiście nie istniało, bo przedmiotem ujawnienia była jedynie atrapa materiału lub urządzenia wybuchowego, - oraz że analogicznie winna być oceniana sytuacja, gdy zagrożenie życia funkcjonariusza nie istniało z tego powodu, że nie było żadnego ładunku wybuchowego w miejscu, którego dotyczyło zgłoszenie; - policjant nieetatowej grupy rozpoznania minersko-pirotechnicznego posiadający ukończony kurs specjalistyczny minersko-pirotechniczny posiada uprawnienia sapera, minera-pirotechnika lub pirotechnika, które uprawniają go do samodzielnego prowadzenia działań minersko-pirotechnicznych, polegających w szczególności na lokalizowaniu, rozpoznaniu (...) materiałów wybuchowych, podczas gdy policjant po ukończeniu takiego kursu nie nabywa takich uprawnień i nie wykonuje czynności szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu wymienionych w § 3 pkt 5 rozporządzenia RM; - rozpoznanie obiektu lub terenu, co do którego istnieje uzasadnione podejrzenie podłożenia materiału lub urządzenia wybuchowego, zabezpieczenie miejsca ujawnienia przedmiotu mogącego zawierać materiał lub urządzenie wybuchowe przez policjanta nieetatowej grupy rozpoznania minersko-pirotechnicznego stanowi prowadzenie działań minersko-pirotechnicznych polegających w szczególności na lokalizowaniu, rozpoznaniu (...) materiałów wybuchowych, podczas gdy zadania wykonywane przez policjanta nieetatowej grupy rozpoznania minersko-pirotechnicznego nie wpisują się w katalog czynności wymienionych w § 3 pkt 5 rozporządzenia RM. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz nieobciążanie kosztami postępowania kasacyjnego, w tym kosztami strony przeciwnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy, emeryturę podwyższa się o 1% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze skoczków spadochronowych i saperów. Z kolei art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy zawiera delegację ustawową dla Rady Ministrów do określenia szczegółowych warunków podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, uwzględniając dla poszczególnych grup normy roczne: przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu dla nurków i płetwonurków, wykonywania lotu w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach, wykonania skoków spadochronowych, okres pełnienia służby na jednostkach pływających, liczbę dni w roku w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia. Stosownie zaś do § 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611; dalej powoływane jako "rozporządzenie"), zgodnie z którym emeryturę podwyższa się o 1% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze sapera, jeżeli funkcjonariusz brał udział w lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, w tym samodziałowych, lub ich atrap - co najmniej przez 12 dni w ciągu roku; za służbę pełnioną w charakterze sapera uważa się również wykonywanie czynności w charakterze minera - pirotechnika lub pirotechnika. Wynikająca z Konstytucji RP hierarchiczna struktura systemu źródeł prawa wskazuje na obowiązek takiej wykładni przepisów rozporządzenia, by pozostawała ona w zgodzie z ustawą w oparciu, o którą wydane zostało dane rozporządzenie wykonawcze. Pogląd ten jest powszechny w nauce i praktyce stosowania prawa. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z 13 stycznia 1998 r. sygn. akt. U 2/97 (OTK z 1998 r. Nr 1, poz. 4) wskazał, że "(...) z uwagi (...) na podustawową rangę (...) przepisu, ocena jego konstytucyjności i legalności może być dokonana przez sądy rozpatrując, sprawy indywidualne, w których przepis ten mógłby być zastosowany. Na gruncie nowej konstytucji nie uległa bowiem zmiana kompetencji sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów prawa, które są usytuowane poniżej ustawy (...)". Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku składu siedmiu sędziów z 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05 (ONSAiWSA z 2006 r. Nr 2, poz. 39) uznał, że "(...) nie jest trafny zarzut, iż sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP oraz że nie może odmówić zastosowania obowiązującego przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten w ocenie sądu jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. W tym względzie (...) nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego a sądu administracyjnego (...). Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (...)". Jak już wskazano art. 15 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy zaopatrzeniowej pozwala na podwyższenie emerytury w szczególności "za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze saperów", a art. 15 ust. 6 pkt 1 tej ustawy nakazuje uwzględniać dla grupy funkcjonariuszy pełniących służbę bezpośrednio w charakterze saperów "liczbę dni w roku w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych". Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia przepisów rozporządzenia która prowadziłaby do wniosków sprzecznych z ustawą zaopatrzeniową. W świetle powyższego należało stwierdzić, że § 3 pkt 5 rozporządzenia nie może być rozumiany tak, jak oczekuje skarżący. Przepis ten, jako zawierający normę doprecyzowującą art. 15 ust. 2 pkt 2c ustawy zaopatrzeniowej, może bowiem obejmować tylko służbę pełnioną bezpośrednio w charakterze sapera oraz wyłącznie czynności, które polegały na rozminowywaniu, bądź oczyszczeniu terenu z przedmiotów wybuchowych. Tylko bowiem takie czynności mieszczą się w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 15 ust. 6 pkt 1 tej ustawy. Jeżeli zatem funkcjonariusz, pełniąc służbę bezpośrednio w charakterze sapera, brał udział w lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, w tym samodziałowych, lub ich atrap, a czynności te można zakwalifikować jako rozminowanie, bądź oczyszczanie terenu z przedmiotów wybuchowych, i miało to miejsce co najmniej przez 12 dni w ciągu roku, przysługuje mu prawo do podwyższenia emerytury. Ujmując to inaczej, konstrukcja semantyczna omawianej regulacji nie pozostawia wątpliwości, iż prawodawcy chodzi w niej o okoliczności faktycznego udziału funkcjonariusza w działaniach polegających na lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, w tym samodziałowych, lub ich atrap - a nie o udziału o charakterze czysto potencjalnym. Oznacza to, że opisane w nim ryzyko jakie ponosił funkcjonariusz, musiało faktycznie występować. Pamiętać bowiem należy, że przedmiotem sprawy jest dodatkowe świadczenie, ponad świadczenie standardowe, które ze swej istoty jest również świadczeniem uprzywilejowanym względem świadczeń osób ubezpieczonych w ZUS. A contrario do służby pełnionej bezpośrednio w charakterze sapera, podczas której funkcjonariusz dokonywał rozminowywania, bądź oczyszczania terenu z przedmiotów wybuchowych, nie można natomiast zaliczyć lokalizacji, rozpoznań materiałów wybuchowych, które nie doprowadziły do ujawnienia materiałów wybuchowych. Rozstrzygające w sprawie organy trafnie więc przyjęły, że powyższe czynności nie mogły być podstawą wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej przez skarżącego w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, gdyż z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że w okresie objętym wnioskiem skarżącego wykonywał on czynności, o których mowa w § 3 pkt 5 rozporządzenia tylko w wymiarze 2 dni w ciągu roku, zaś przepis wymaga, aby było to co najmniej 12 dni w ciągu roku. Druga kwestia podniesiona w zarzutach wiążę się z zagadnieniem formalnego pełnienia służby na stanowisku sapera. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż użycie w przepisach art. 15 ust. 2 pkt 2c ustawy zaopatrzeniowej oraz w § 3 pkt 5 cyt. rozporządzenia wyrażenia językowego "służby pełnionej bezpośrednio w charakterze sapera" należy rozumieć jako formalne powierzenie funkcjonariuszowi policji funkcji sapera. Na takie rozumienie wskazuje przede wszystkim słowo "bezpośrednio" w charakterze sapera. Choć nie jest to słowo precyzyjne pozwala wyczuć intencje ustawodawcy, który w ten sposób wskazuje, że chodzi wprost o sapera. Saperem zaś w wysoce sformalizowanych strukturach policji jest osoba, która pełni służbę na takim stanowisku. Gdyby zaś zamiar ustawodawcy był odmienny wówczas posłużyłby się wyrażeniem językowym "wykonywania czynności sapera" jako uprawniającym do dodatkowego świadczenia. Konkludując, § 3 pkt 5 rozporządzenia musi być interpretowany w sposób ścisły i w zgodzie z art. 15 ust. 2 pkt 2c ustawy zaopatrzeniowej, z czego wynika, że policjant musi pełnić służbę bezpośrednio w charakterze sapera, tj. formalnie na stanowisku sapera, a hipoteza normy zachowania obejmuje wyłącznie czynności, które polegały na faktycznym rozminowywaniu, bądź oczyszczeniu terenu z przedmiotów wybuchowych, a więc sytuacje w których obiektywnie wystąpiło podwyższone ryzyko dla życia i zdrowia policjanta. Jeśli policjant-saper brał udział w lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, w tym samodziałowych, lub ich atrap, a czynności te można zakwalifikować jako rozminowanie, bądź oczyszczanie terenu z przedmiotów wybuchowych, i miało to miejsce co najmniej przez 12 dni w ciągu roku, wówczas przysługuje mu prawo do podwyższenia emerytury o 1%. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną w całości, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, uznał zarzuty skargi za pozbawione podstaw i w konsekwencji tego oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu, gdyż przyczyną sprawiającą, iż doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie sądu pierwszej instancji. Z tych względów brak jest dostatecznych podstaw, aby kosztami obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu (podobnie NSA w wyroku z 17 stycznia 2008 r., I FSK 140/07).