III OSK 1871/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.K., Stowarzyszenia A. oraz Stowarzyszenia B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1786/22 w sprawie ze skargi K.K., Stowarzyszenia A. oraz Stowarzyszenia B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 21 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 7 lutego 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi K.K., Stowarzyszenia B., Stowarzyszenia A. w W. (dalej: skarżący) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 21 czerwca 2022 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 28 grudnia 2018 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu, po rozpatrzeniu wniosku Województwa Dolnośląskiego - Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei we Wrocławiu (dalej: inwestor), ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Budowie drogi wojewódzkiej od węzła A4 Bielany Wrocławskie (ul. Karkonoska) do drogi wojewódzkiej nr 395 (rondo Żerniki Wrocławskie) i do granicy Wrocławia (ul. Buforowa)". Podstawę decyzji stanowiły art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 6 w związku z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. b), art. 82 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 30 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Odwołania od powyższej decyzji wniosły strony postępowania, w tym dopuszczone do udziału w postępowaniu skarżące stowarzyszenia. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z 21 czerwca 2022 r. uchylił punkt 1.2.1., 1.2.3., 1.2.6., 1.2.7., 1.2.8., 1.2.13., 1.2.17., 1.2.18., 1.2.29., 1.3.7., 1.3.11., 1.3.12. decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z 28 grudnia 2018 r., uchylił punkt II decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, uchylił punkt 1.2.2. decyzji organu I instancji i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymał decyzję z 28 grudnia 2018 r. w mocy. Skargę od powyższej decyzji z 21 czerwca 2022 r. wnieśli skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skargi podnoszących błędne przyjęcie przez organ odwoławczy wariantu P1, a więc wariantu najmniej korzystnego, powodującego negatywny wpływ na środowisko. W ocenie skarżących, organ powinien uwzględnić wariant W. Skarżący argumentują, że planowane przedsięwzięcie powinno zostać zrealizowane w innym miejscu, najbardziej korzystnym dla środowiska (wariant W), a nie w terenie zabudowanym, uniemożliwiającym funkcjonowanie mieszkańców, nie tylko powodującym zagrożenie dla ich zdrowia i życia, ale również powodującym szkody w środowisku (wariant P1). W ocenie skarżących, przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała ponad wszelką wątpliwość, że realizacja planowanego zamierzenia negatywnie wpłynie na okoliczne tereny, zarówno w toku jak i po zrealizowaniu przedsięwzięcia. Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wydana tylko, gdy realizacja przedsięwzięcia na danym terenie jest dopuszczalna, to znaczy nie zakazują jej przepisy odrębne, w szczególności takie, których celem jest ochrona "środowiska naturalnego człowieka". Zdaniem Sądu I instancji, złożony przez inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jest kompletny i nie budzi żadnych merytorycznych zastrzeżeń, wskazując na cztery zawarte w nim warianty, w tym wskazany w obu decyzjach wariant P1. Wszystkie warianty są dopuszczalne do realizacji, co potwierdziła przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że nie ma podstaw do zastosowania art. 81 ustawy środowiskowej i wskazywania za zgodą inwestora, wariantu najkorzystniejszego dla środowiska oczekiwanego przez skarżących (wariantu W) jako wariantu przyjętego do realizacji. Sąd I instancji podkreślił, że wskazana w treści art. 81 ustawy środowiskowej ocena oddziaływania na środowisko "nie jest synonimem analizy wielokryterialnej wykorzystanej jako narzędzie do porównania wariantów w raporcie". Może być zatem tak, że wariant najlepszy w analizie wielokryterialnej nie będzie pokrywał się z wariantem "zasadnym do realizacji w świetle oceny oddziaływania na środowisko". W skład oceny oddziaływania na środowisko wchodzi bowiem nie tylko weryfikacja raportu (w tym przyjętych przez jego autorów pewnych założeń dotyczących metodyki zbierania i przetwarzania informacji), ale także udział społeczeństwa i uzyskanie wymaganych prawem stanowisk organów współdziałających. W ocenie Sądu I instancji, inwestor wielokrotnie zmieniał wariant inwestycyjny, a aktualny wybór wariantu P1 jest wyrazem powrotu do pierwotnych założeń (uzupełnienie raportu z 14 kwietnia 2017 r.). Wariant IV i tzw. podstawowy zostały bowiem wskazane przez inwestora, "niejako w wyniku wymuszenia przez RDOŚ we Wrocławiu, jeszcze przed postanowieniem o konieczności oceny i złożeniem raportu". W toku zmian wariantu (już w ramach raportu), wariantem inwestycyjnym był odpowiednio wariant P1, następnie W i ostatecznie P1. Każdorazowo organ I instancji a następnie II instancji, prawidłowo i rzetelnie poddawał ocenie oddziaływania na środowisko zaproponowany przez inwestora wariant (weryfikacja raportu, opinia organu inspekcji sanitarnej i udział społeczeństwa). Zmiana analizy wielokryterialnej wraz z każdą zmianą wariantu inwestycyjnego, tak żeby wariantem najoptymalniejszym był każdorazowo wariant inwestycyjny wiązałaby się z koniecznością zmiany albo kryteriów branych pod uwagę albo współczynników korekcyjnych. Takie działanie skutkowałoby obniżoną wiarygodnością raportu. Ustalone w analizie wielokryterialnej, przedstawionej w ostatecznej wersji raportu, "kryteria i wagi zostały dobrane co do zasady prawidłowo a kształt tej analizy odzwierciedla skomplikowany i wieloaspektowy przebieg prowadzonego postępowania". W ocenie Sądu I instancji, prowadzi to do wniosku, że dopuszczenie do realizacji "wariantu de facto nie najkorzystniejszego dla środowiska, jest dopuszczalne i legalne", bowiem przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko nie wykazała, że taki wariant nie może zostać wybrany. Wariant P i P1 różni się od wariantu A i W lokalizacją, a różnica między wariantem P a P1 sprowadza się do rozwiązań technologicznych zastosowanych przy przejściu przez miejscowość Wysoka (wariant P droga w nasypie, a wariant P1 droga w wykopie). Wariant P1 został wskazany jako wariant proponowany przez wnioskodawcę, a warianty A, W i P jako racjonalne rozwiązania alternatywne przy czym ich racjonalność nie jest poddawana w wątpliwość (wariant W jest także wariantem najkorzystniejszym dla środowiska). Wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest zatem najoptymalniejszym wariantem tylko z jednego punktu widzenia - środowiskowego i wraz z pozostałymi wariantami, innymi niż wskazany do realizacji przez inwestora, stanowi tło do oceny wariantu inwestycyjnego. Dopiero, jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wyniknie brak możliwości realizacji tego wariantu organ jest uprawniony do zastosowania art. 81 ustawy środowiskowej. Jeżeli bowiem z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Zasadność ta będzie mieć miejsce przede wszystkim, gdy wariant proponowany jest wariantem prawnie, technicznie lub środowiskowo niedopuszczalnym. Natomiast w tej sprawie wariant P1 jest dopuszczalny do realizacji, co potwierdziła przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko, wobec czego nie ma podstaw do zastosowania art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej. Sąd I instancji podkreślił, że ma świadomość konfliktów społecznych, które wywołuje przedmiotowe przedsięwzięcie już od 2011 r., kiedy rozpoczęto prace projektowe. W ocenie Sądu I instancji, planowany wariant P1 nie jest najbardziej konfliktowy pod względem społecznym. Przeprowadzony przez organ udział społeczeństwa wykazał, że wariant W wiąże się z większą liczbą sprzeciwów ze strony zróżnicowanych grup społecznych. Sąd I instancji podkreślił, że organ jest związany wnioskiem inwestora o wydanie decyzji środowiskowej oraz zaproponowanym przez niego wariantem realizacji przedsięwzięcia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter związany, tzn. organ właściwy do wydania decyzji nie ma swobody działania, a katalog podstaw wydania decyzji negatywnych ma charakter zamknięty. W tej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności stanowiących podstawę realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, a zatem nie była konieczna zgoda inwestora na wskazanie w decyzji wariantu innego niż przez niego proponowany. Wybór wariantu najbardziej zasadnego powinien być dokonywany w oparciu o zestawienie skutków realizacji dla środowiska, a także wpływu na zagospodarowanie przestrzenne, jakość życia i zdrowia ludzi, aspekty ekonomiczne lub aspekty społeczne. W tej sprawie, z analizy wielokryterialnej wynika, że każdy z wariantów w porównywalnym stopniu może oddziaływać na środowisko, a jednocześnie w każdym przypadku możliwa jest realizacja przedsięwzięcia z punktu widzenia przepisów prawa, przy zastosowaniu działań minimalizujących i kompensujących. W tej sytuacji organ nie może w oparciu o art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej wskazać inwestorowi innego wariantu do realizacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. W pierwszej kolejności zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 80 k.p.a. jaki i w związku z art. 140 k.p.a. w związku z art. 133 § 1 zdanie 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a. Polegało to na braku jakiegokolwiek wskazania przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na jakiej podstawie Sąd przyjął, że "aktualny wybór wariantu P1 jest wyrazem powrotu do pierwotnych jego założeń", a "Wariant IV i tzw. podstawowy został bowiem wskazany przez inwestora, niejako w wyniku wymuszenia przez RDOŚ we Wrocławiu". Zdaniem skarżących, pierwotnym wariantem preferowanym przez inwestora był wariant W. Zarzucili sprzeczność tego twierdzenia Sądu I instancji z treścią zawartych w aktach sprawy pism inwestora z 11 lipca 2008 r. oraz z 2 sierpnia 2018 r. Po drugie, błędną wykładnię art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 80 k.p.a. jak i w związku z art. 140 k.p.a. w związku z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Polegało to na pominięciu przez Sąd I instancji, znajdujących się w aktach sprawy dowodów z dokumentów szczegółowo wymienionych w ramach tej podstawy kasacyjnej, dotyczących przede wszystkim sprzeciwu społeczności lokalnej, a także opinii naukowej dr. Tomasza Frąckowiaka z 21 lutego 2016 r. W konsekwencji Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że "planowany wariant P1 nie jest najbardziej konfliktowym pod względem społecznym wariantem. Przeprowadzony przez organ udział społeczeństwa wykazał, że wariant W wiąże się w większą liczbą sprzeciwów ze strony zróżnicowanych grup społecznych". W ocenie skarżących, z raportu wynika, że pod względem społecznym wariant P1 został oceniony gorzej niż wariant W, który jest najmniej uciążliwy dla społeczeństwa. Brak jest w aktach sprawy dowodów wykazujących na sprzeciw społeczny wobec wariantu W, a popierających wariant P1, w tym w szczególności ze strony zainteresowanej społeczności w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. e) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L.2012.26.1). Jednocześnie pominięto sprzeciw zainteresowanej społeczności dla przebiegu przedsięwzięcia w wariancie P1. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 62 ust. 1 pkt 1 oraz art. 81 ustawy środowiskowej, w brzmieniu sprzed 24 września 2019 r. w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1712), jak i art. 3, art. 6 ust. 2 i ust. 4 w związku z art. 1 ust. 2 lit. e) oraz art. 8 dyrektywy 2011/92/UE. Polegało to na pominięciu oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia w wariancie P1 "na tysiące ludzi", a tym samym na zainteresowaną społeczność w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. e) dyrektywy 2011/92/UE. Ponadto polegało to na przyjęciu, że "szacunkowa liczba ludności narażonej na którekolwiek z oddziaływań inwestycji, jako samodzielne kryterium czy też kryterium uzupełniające, w ocenie społecznej analizy wielokryterialnej ma charakter jedynie pomocniczy". Błędnie także przyjęto, że nie było podstaw do zastosowania art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej, w sytuacji, w której zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności raport, wykazały, że najkorzystniejszym dla środowiska jest wariant W. Błędnie także przyjęto, że organ był związany wnioskiem inwestora o wydanie decyzji w zakresie zaproponowanego przez niego wariantu przedsięwzięcia oraz, że organ był uprawniony do zastosowania art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej dopiero, kiedy z oceny oddziaływania na środowisko wyniknie brak możliwości realizacji wariantu preferowanego przez inwestora. Ponadto błędnie przyjęto, że odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań w kształcie określonym we wniosku inwestora może nastąpić wyłącznie w wypadkach określonych w art. 80 ust. 2 i 3 ustawy środowiskowej oraz art. 81 ust. 2 i 3 tej ustawy, a tym samym błędnie przyjęto stanowisko o "zasadności zaniechania" zastosowania przez organy art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej. W ocenie skarżących, nieprawidłowo także przyjęto "zasadność zaniechania" przez organy właściwego określenia, opisania i oceny wszystkich wariantów przedsięwzięcia, a następnie zaniechanie należytego wzięcia pod uwagę w procedurze zezwolenia na przedmiotowe przedsięwzięcie kryteriów wskazanych w art. 3 dyrektywy 2011/92/UE oraz w art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, a także zaniechanie wzięcia pod uwagę stanowiska zainteresowanej społeczności Po drugie, błędną wykładnię art. 74 ust. 4 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm. – dalej: p.o.ś.), a także art. 3, art. 6 ust. 2 i ust. 4 w związku z art. 1 ust. 2 lit. e) oraz art. 8 dyrektywy 2011/92/UE. Polegało to na umożliwieniu inwestorowi realizacji przedsięwzięcia w wariancie "najgorszym środowiskowo w sytuacji, kiedy istnieją warianty dalece mniej uciążliwe dla środowiska, a w tym w szczególności dalece mniej uciążliwe dla ogromnej rzeszy ludzi" (zainteresowanej społeczności), na których przedmiotowe przedsięwzięcie w wariancie P1 będzie niekorzystnie oddziaływało. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a następnie rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania (na podstawie art. 188 p.p.s.a.), ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania (na podstawie "art. 185 § 1 pkt 1" p.p.s.a.). Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych za obie instancje, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego oraz opłat skarbowych od pełnomocnictw, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżący wnieśli także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z wydruku artykułu prasowego pt. "Wschodnia Obwodnica Wrocławia coraz większa. Kiedy pojedziemy całą WOW?", wydruku z Planu postępowań o udzielenie zamówień na rok 2023. Wersja 3. zamieszczonego w biuletynie zamówień publicznych inwestora. Skarżący wnieśli także o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 267 TFUE, do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z następującymi pytaniami prawnymi: 1. Czy art. 3 oraz art. 8 dyrektywy 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie wykładni sądowej przepisów krajowych, zgodnie z którą możliwe jest wydanie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia w wariancie wskazanym przez inwestora w sytuacji, kiedy w toku procedury oceny oddziaływania tej inwestycji na środowisko wykazano, że wariant wskazany przez inwestora jest wariantem najgorszym środowiskowo a pozostałe warianty przedstawione do oceny są korzystniejsze dla środowiska, a w tym w szczególności owe pozostałe warianty oddziałują na znacznie mniejszą grupę ludności stanowiących zainteresowaną społeczność; 2. Czy punkty 14, 18 i 19 preambuły oraz art. 3 i art. 8 dyrektywy 2011/92/UE należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie wykładni sądowej przepisów krajowych, zgodnie z którą wpływ przedsięwzięcia na ludność (w tym w szczególności stanowiących zainteresowaną społeczność) nie jest głównym i samodzielnym kryterium oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; 3. czy punkty 14, 18 i 19 preambuły oraz art. 6 ust. 2 i ust. 4 w związku z art. 1 ust. 2 lit. e oraz art. 8 dyrektywy 2011/92/UE należy interpretować w ten sposób, że stanowisko zainteresowanej społeczności stanowi jedno z obowiązkowych kryteriów oceny dopuszczalności ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia w wariancie wskazanym przez inwestora w sytuacji, kiedy w toku procedury oceny oddziaływania tej inwestycji na środowisko zainteresowana społeczność opowiedziała się przeciwko wariantowi przedsięwzięcia preferowanemu przez inwestora. W piśmie, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 22 listopada 2025 r. uczestnik postępowania G.B. przedstawił swoje stanowisko w sprawie wskazując na wadliwość raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zarzut błędnej wykładni art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 80 k.p.a. jaki i w związku z art. 140 k.p.a. w związku z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.sa. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a. został częściowo nieprawidłowo sformułowany, ponieważ skarżący nie wyjaśnili na czym polegała błędna wykładnia powołanych przepisów, w tym w szczególności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, których Sąd I instancji nie mógł stosować ani nawet wykładać jako podstawy sporządzenia pisemnego uzasadnienia wyroku. Natomiast orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi art. 133 zdanie 1 p.p.s.a. oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy Sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a więc wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym naruszył zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie (wyrok NSA z 6.09.2024 r., I OSK 791/23, LEX nr 3760505). Ponadto dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, natomiast zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie wykazali, że do tego rodzaju naruszenia doszło w tej sprawie. Natomiast niezależnie od powyższych uchybień formalnych, zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 80 k.p.a., a także art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a. zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ stanowisko Sądu I instancji w zakresie oceny materiału dowodowego dokonanej przez orzekające w sprawie organy, była niewystarczające, co oznacza konieczność ponownej kontroli przez ten Sąd i w tym zakresie. Podkreślenia przy tym wymaga, że zaprezentowana w niniejszym wyroku ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z kognicją tego Sądu, dotyczy wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie zaskarżonej decyzji. Kontroli legalności zaskarżonej decyzji będzie zobowiązany dokonać Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę. W kontrolowanym obecnie wyroku Sąd I instancji wyjaśnił bowiem, że aktualny wybór wariantu P1 jest wyrazem powrotu do pierwotnych założeń tzn. założeń uzupełnienia raportu z 14 kwietnia 2017 r. oraz "wymuszenia" wyboru wariantu przez organ ochrony środowiska. Ze stanowiskiem tym polemizują skarżący. Stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji nie pozwala jednak na odtworzenie powodów takiej argumentacji, pomijając nawet jego pozaprawny charakter. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie wprowadzano liczne zmiany raportu, ponieważ prace projektowe rozpoczęły się w 2011 r., a samo stwierdzenie "pierwotne założenia" może być ocenione jako nieprecyzyjne i jest nieprawidłowe w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji nie wyjaśnił, bowiem, jakie znaczenie dla obecnego wyboru miała ta kwestia, co oznaczają w jego ocenie pierwotne założenia oraz co najważniejsze, jakie to ma znaczenie z punktu widzenia wariantu realizacji przedsięwzięcia wskazanego przez organ i inwestora. W tym kontekście na uwzględnienie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia, jednak brak jest precyzyjnego wyjaśnienia powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest niewystarczające i nie pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Sąd I instancji przedstawia ogólne rozważania na temat analizy wielokryterialnej, z której wynika, że jej konkluzje nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, co w istocie podważa prawny sens jej przeprowadzenia w raporcie. W konsekwencji na uwzględnienie zasługiwały także zarzuty podnoszące naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 80 k.p.a. jak i w związku z art. 140 k.p.a., a także w związku z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., jak i błędną wykładnię art. 62 ust. 1 pkt 1 oraz art. 81 ustawy środowiskowej, w brzmieniu sprzed 24 września 2019 r. w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z 19 lipca 2019 r., jak i art. 3, art. 6 ust. 2 i ust. 4 w związku z art. 1 ust. 2 lit. e) oraz art. 8 dyrektywy 2011/92/UE oraz art. 74 ust. 4 Konstytucji RP, art. 6 p.o.ś., a także art. 3, art. 6 ust. 2 i ust. 4 w związku z art. 1 ust. 2 lit. e) oraz art. 8 dyrektywy 2011/92/UE. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do tych zarzutów łącznie, ponieważ łącznie odnosi się do nich uzasadnienie skargi kasacyjnej (według skarżących zarzuty te "przenikają się wzajemnie"). Na wstępie należy jednak zaznaczyć, że tego rodzaju sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest częściowo nieprawidłowe, bowiem niedopuszczalne jest podważanie ustaleń faktycznych organów zarzutami naruszenia prawa materialnego, jak i kwestionowanie błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego zarzutami o charakterze procesowym. To uchybienie formalne nie miało jednak wpływu na skuteczność wskazanych zarzutów. Skarżący prawidłowo bowiem kwestionują dokonaną przez Sąd I instancji kontrolę legalności (a przede wszystkim sposób jej zaprezentowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) przeprowadzonej przez organy oceny dokumentacji zebranej w toku postępowania administracyjnego. Ocena ta doprowadziła do wniosku, że przedsięwzięcie może być realizowane w ostatecznie wybranym przez inwestora wariancie P1. Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ inspekcji sanitarnej w postanowieniu z 25 października 2018 r. wskazał, że opiniuje pozytywnie (w odpowiedzi na wniosek organu dotyczący wariantu P1) pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych realizację przedsięwzięcia dodając w uzasadnieniu swojego postanowienia, że pozytywnie zaopiniował już uprzednio wariant P1 (w postanowieniu z 20 listopada 2017 r.), ale także i wariant W (w postanowieniu z 29 maja 2018 r.). Nie ulega także wątpliwości, że każde z analizowanych rozwiązań budziło konflikty. W ocenie Sądu I instancji, inwestor wyjaśnił, że to skala protestów przy wskazaniu do realizacji wariantu W była największa (w tym protestów środowisk naukowych - raport, str. 180). Skarżący jednak prawidłowo kwestionują to stanowisko, ponieważ Sąd I instancji nie dokonuje w żadnej mierze analizy i oceny tej kwestii, podzielając w tym zakresie stanowisko inwestora wyrażone w raporcie i oparte na bliżej niesprecyzowanych "protestach środowisk naukowych", które nie są przecież tożsame z konfliktami społecznymi, ale powinny raczej zostać zakwalifikowane jako innego rodzaju dowód w tej sprawie. Ponadto, raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinien uwzględniać ocenę konfliktów społecznych (art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy środowiskowej), ponieważ raport ten jest następie udostępniany lokalnej społeczności w ramach procedury zapewnienia udziału społeczeństwa w tego rodzaju postępowaniu. Treść raportu w tym zakresie nie może mieć zatem zasadniczego znaczenia dla określenia skali protestów społecznych odnoszących się do poszczególnych wariantów realizacji przedsięwzięcia, a dotyczy w większym stopniu konfliktów potencjalnych, ocenionych z punktu widzenia projektowania przedsięwzięcia, a nie rzeczywistych konfliktów, które mogą nastąpić w fazie prowadzenia postępowania mającego zakończyć się ustaleniem środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Oczywiście sama skala protestów nie może mieć wpływu na odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, ale może stanowić istotny argument w kontekście zastosowania art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej (w brzmieniu mającym zastosowanie w tej sprawie), o czym będzie mowa w dalszego części niniejszego uzasadnienia. Mając do czynienia z protestami społecznymi w odniesieniu do różnych wariantów w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, zasadne jest sięgnięcie do innych kryteriów wyboru wariantu. Narzędziem wyboru jest w takiej sytuacji tzw. analiza wieloktryterialna stosowana w celu wyboru do realizacji wariantu optymalnego tj. takiego, który uzyska najlepszą punktację. Sąd I instancji wskazał, że jej stosowanie nie jest obowiązkowe, a jej ustalenia nie są obligatoryjne, co jest stanowiskiem prawidłowym, ale wymagało pogłębionej analizy w tej konkretnej sprawie. Ustalone w analizie wielokryterialnej, przedstawionej w ostatecznej wersji raportu, kryteria prowadziły do wniosku, że zarówno wariant P1, jak i W, mają taką samą niską ocenę w zakresie konfliktów społecznych. Oczywiście dopuszczenie do realizacji wariantu nie najkorzystniejszego dla środowiska jest dopuszczalne, ale w tego rodzaju sprawie wymaga to prawidłowej i przekonującej oceny dokonanej przez organ, której nie da się odtworzyć na podstawie stanowiska Sądu I Instancji zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Analiza akt sprawy potwierdza występowanie konfliktów społecznych związanych z realizacją przedsięwzięcia i istniejących już od 2011 r., kiedy rozpoczęto prace projektowe. Część protestujących sprzeciwiała się przebiegowi drogi przez osiedle mieszkaniowe w Wysokiej, natomiast druga część alternatywnym przebiegom przez tereny, które w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nie były wyznaczone pod drogę. Ponadto, w toku prowadzonego postępowania Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu otrzymał liczną korespondencję stron postępowania oraz mieszkańców okolicznych terenów, w tym też dotyczących uwag do karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz m.in. uwagi dotyczące pominięcia w niej kwestii powstających na tym etapie postępowania w pobliżu planowanej drogi zespołu szkolno-przedszkolnego oraz nowej zabudowy mieszkaniowej, wiarygodności karty informacyjnej, a także przedstawienia wariantów przebiegu drogi. Większość składanych uwag, zarówno przez strony postępowania, jak i społeczeństwo, dotyczyła jednak wydania decyzji dla konkretnego, wskazanego przez nich wariantu. Protestujący, którzy wnioskowali o wydanie decyzji dla przebiegu obwodnicy w wariancie przebiegającym przez Wysoką (wariant P/P1), powoływali się na dokumenty planistyczne i wyznaczony od lat w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego korytarz drogowy, jednocześnie wskazując na występowanie w tym rejonie cennych przyrodniczo gatunków oraz wysokie koszty odszkodowań w przypadku wykupu gruntów oraz oddziaływania na tereny zainwestowane. Protestujący występujący przeciwko wariantowi P/P1 wnioskowali z kolei o wydanie decyzji dla przebiegu obwodnicy w wariancie A lub W. Swoje stanowisko argumentowali głównie bliskim sąsiedztwem terenów zabudowy mieszkaniowej oraz placówek oświatowych, podziałem funkcjonalnym zabudowy w Wysokiej, wycinką starodrzewia, wpływem na środowisko, w tym w szczególności na klimat akustyczny oraz na stan powietrza. Nie ulega wątpliwości, że na odcinku około 300 m planowana droga w wariancie proponowanym przez inwestora przebiega przez wybudowane w 2007 r. osiedle mieszkaniowe w Wysokiej, a ponadto jej fragment przebiega przez ogródki działkowe. Grunty te, we wszystkich uchwalonych na tym obszarze miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, uwzględniono jako tereny pod budowę drogi. Ustalenia poszczególnych planów miejscowych podlegały zmianom, szczególnie dotyczy to planu dla obszaru nowowybudowanych osiedli w okolicach ulic: Radosnej, Nastrojowej i Bratniej. Natomiast planowane przedsięwzięcie będzie realizowane w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474), a więc ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie były wiążące w kwestii lokalizacji i parametrów drogi. Na podstawie tak przedstawionego stanu faktycznego sprawy brak jest obecnie podstaw do przyjęcia stanowiska Sądu I instancji, że planowany wariant P1 nie jest najbardziej konfliktowy pod względem społecznym, a wariant W wiąże się z większą liczbą sprzeciwów ze strony zróżnicowanych grup społecznych. Sąd I instancji wskazał w sposób bardzo ogólny, że "uwagi w kwestii wariantu W wnieśli poza mieszkańcami Wysokiej, przedsiębiorcy i środowiska naukowe, wskazując na wysoką wartość przyrodniczą terenów projektowanego przebiegu tego wariantu oraz wskazując na obszar prowadzenia projektów naukowych". Jest to stwierdzenie o charakterze ogólnym i będzie wymagało pogłębionej analizy przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W tej sprawie zamierzone warianty realizacji przedsięwzięcia są możliwe do zrealizowania (co jest warunkiem prawidłowego wariantowania przedsięwzięcia). Wariant P i P1 różni się od wariantu A i W lokalizacją, a różnica między wariantem P a P1 sprowadza się do rozwiązań technologicznych zastosowanych przy przejściu przez miejscowość Wysoka (wariant P droga w nasypie, a wariant P1 droga w wykopie). Wariant P1 został wskazany jako wariant proponowany przez inwestora, a warianty A, W i P jako racjonalne rozwiązania alternatywne przy czym ich racjonalność nie budzi wątpliwości. Zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej (w brzmieniu sprzed nowelizacji tego przepisu dokonanej w 2019 r.), jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Dlatego też stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest nieprawidłowe, bowiem nie można przyjąć, że "zasadność ta będzie mieć miejsce przede wszystkim, gdy wariant proponowany jest wariantem prawnie, technicznie lub środowiskowo niedopuszczalnym". Z istoty wariantowania wynika bowiem, że warianty muszą być możliwe do realizacji, a nie mogą być pozorne. Chodzi tu zatem przede wszystkim o różnego rodzaju przeszkody wynikające z przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko, które istotą jest przecież ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Jeżeli z uwagi na oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko zasadne jest ustalenie środowiskowych uwarunkowań jego realizacji, organ może zastosować art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej i za zgodą inwestora ustalić te uwarunkowania w wariancie innym niż proponowany przez inwestora. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zatem w tym zakresie nieprawidłowe i uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sposób sformułowania tego przepisu w ówczesnym brzmieniu pozwalał na pewien zakres swobody organu. Stanowisko Sądu I instancji wykluczające możliwość zastosowania tego przepisu jest przy tym częściowo wewnętrznie sprzeczne. Jeżeli Sąd I instancji wykluczał możliwość zastosowania w tej sprawie zastosowanie art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej, to trudno wyjaśnić, na jakiej podstawie organ ochrony środowiska "wymusił" na inwestorze zmianę wariantu przeznaczonego do realizacji w toku postępowania. Prawidłowe jest natomiast stanowisko Sądu I instancji, który nie podzielił stanowiska skarżących, że przedsięwzięcie uniemożliwi komunikację przez odcięcie dzieci od znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie dużego kompleksu żłobkowo-szkolno-przedszkolnego. Komunikację pieszych i rowerzystów w poprzek drogi wojewódzkiej zapewni lekka kładka pieszo-rowerowa zaprojektowana w km 1+721,0. Kładka ta znajdzie się w niewielkiej odległości od placówki edukacyjnej mieszczącej się między km 2+000 a 2+200 planowego przebiegu wariantu P1. Rozwiązanie to umożliwi swobodne i bezkolizyjne przemieszczanie się pieszych (w tym dzieci) na drugą stronę planowanej drogi. Kwestia ta nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jest decyzją o charakterze związanym, bowiem co do zasady organ jest związany wnioskiem inwestora. Organ właściwy do wydania decyzji nie ma swobody działania, a katalog podstaw wydania decyzji negatywnych ma charakter zamknięty. Odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań w kształcie określonym we wniosku, może nastąpić w określonych przypadkach wskazanych w ustawie środowiskowej, tj. w sytuacji: - niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub naruszenie zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 i 3 ustawy środowiskowej), - w przypadku braku zgody wnioskodawcy na wskazanie w decyzji wariantu innego niż proponowany przez niego, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę (art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej); - wykazania znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000, (art. 81 ust. 2 ustawy środowiskowej); - wykazania, że przedsięwzięcie może wpływać negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 624, ze zm.) - (art. 81 ust. 3 ustawy środowiskowej w związku z art. 545 ust. 1a ustawy Prawo wodne). Jak prawidłowo orzekł Sąd I instancji, w tej sprawie nie wystąpiła żadna z przywołanych powyżej okoliczności stanowiących podstawę realizacji przedsięwzięcia. Nie wyklucza to jednak w sposób jednoznaczny możliwości zastosowania art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej i realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, chociaż oczywiście w takiej sytuacji konieczna jest zgoda inwestora na wskazanie w decyzji wariantu innego niż przez niego proponowany. Nie ulega także wątpliwości, że wybór wariantu najbardziej zasadnego powinien być dokonywany w oparciu o zestawienie skutków realizacji dla środowiska, a także wpływu na zagospodarowanie przestrzenne, jakość życia i zdrowia ludzi, aspekty ekonomiczne, a także aspekty społeczne. W tej sprawie, z analizy akt sprawy wynika, że każdy z wariantów jest możliwy do realizacji w świetle wymagań nałożonych na ustawodawcę, przy zastosowaniu działań minimalizujących i kompensujących. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika natomiast w sposób niebudzący wątpliwości, że organy prawidłowo przeprowadziły ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w zależności od wariantu wybranego do realizacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przy tym podstaw do zwrócenia się TSUE z pytaniami prawnymi sformułowanymi w skardze kasacyjnej. Pytania te kwestionuje bowiem istotę oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przyjmując, że do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia może dojść tylko na skutek protestu lokalnej społeczności lub braku zgody inwestora na realizację przedsięwzięcia w racjonalnym wariancie najkorzystniejszym dla środowiska. Przyjęcie, że protest lokalnej społeczności może prowadzić samoistnie do odmowy wydania decyzji środowiskowej w praktyce oznaczałby "zablokowanie" znacznej części przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co niewątpliwie nie było zamiarem prawodawcy unijnego, jak i sygnatariuszy konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U.2003.78.706). Z kolei przyjęcie, że przedsięwzięcie powinno być zawsze realizowane w wariancie najkorzystniejszym dla środowiskowa prowadzi do wypaczenia istoty wariantowania, niejako zmuszając autorów raportu do wskazania wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, który jest w istocie wariantem proponowanym przez inwestora oraz wariantu określonego jako wariant inwestorski, którego ten inwestor nie zamierza w ogóle realizować, ponieważ zrealizowany musi być wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla takiego stanowiska, nawet w świetle obecnie obowiązujących przepisów, które dopuszczają przecież wyjątek od zasady przedstawienia trzech wariantów, wskazując, że racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym. Zarówno z brzmienia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i obecnego brzmienia tego przepisu, nie wynika, żeby organ w toku oceny oddziaływania na środowisko był zobowiązany w każdej sytuacji do uzyskania zgody inwestora na realizację przedsięwzięcia w racjonalnym wariancie najkorzystniejszym dla środowiska. Co więcej, również art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej nie zakłada konieczności realizacji przedsięwzięcia w racjonalnym wariancie najkorzystniejszym dla środowiska w przypadku braku możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez inwestora. Norma ta wyraźnie bowiem dopuszcza możliwość realizacji przedsięwzięcia, za zgodą inwestora, zarówno w racjonalnym wariancie najkorzystniejszym dla środowiska jak i racjonalnym wariancie alternatywnym. Naczelny Sąd Administracyjny, jak już wyżej wskazano, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Stąd też brak było podstaw do rozpoznania zarzutów uczestnika postępowania dotyczących uchybień raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uwzględniając, że uczestnik ten nie wniósł skargi kasacyjnej. Argumentacja podnoszona przez uczestnika może być przedmiotem oceny w postępowaniu administracyjnym, ewentualnie w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.