III OSK 106/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2822/23 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 5 października 2023 r. znak sprawy KOA/2541/Oś/22 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza [...] z dnia 12 maja 2022 r. znak: G.6220.29.2020.JJ, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz Fundacji [...] kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Fundację [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2024 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2822/23 którym oddalono skargę w/w Fundacji na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 5 października 2023 r. znak sprawy KOA/2541/Oś/22 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 14 lutego 2022 r. Fundacja [...] (dalej "Fundacja") zwróciła się o wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza [...] z dnia 14 lipca 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Zmianie sposobu użytkowania hal magazynowych na potrzeby zakładu gospodarowania odpadami, wraz z realizacją infrastruktury towarzyszącej, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...]obręb 0001 w obszarze administracyjnym miasta M.", powiat [...], województwo [...]. We wniosku wskazano, że wznowienie winno nastąpić na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a."), tj. w związku z tym, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wnioskodawca powołał, że jest on "fundacją" w rozumieniu ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2167 ze zm.), a jego cele statutowe obejmują zadania z zakresu ochrony środowiska, m.in.: inicjowanie, przeprowadzanie, a także wspieranie nowatorskich rozwiązań i działań informacyjnych w zakresie ekologii i ochrony środowiska, a szczególnie w zakresie dostępu do zdrowej wody pitnej oraz racjonalnego gospodarowania wodą. Wnioskodawca wskazał, że jego celem w niniejszym postępowaniu jest zapewnienie, aby przedmiotowe przedsięwzięcie spełniało wszelkie niezbędne wymogi środowiskowe, w szczególności te związane z ochroną czystości lokalnych zasobów wodnych, powietrza atmosferycznego oraz terenów stanowiących siedliska fauny objętej ochroną gatunkową. Postanowieniem z dnia 12 maja 2022 r., uzupełnionym postanowieniem z dnia 16 maja 2022 r., Burmistrz [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji z dnia 14 lipca 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Zmianie sposobu użytkowania hal magazynowych na potrzeby zakładu gospodarowania odpadami, wraz z realizacją infrastruktury towarzyszącej, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] obręb 0001 w obszarze administracyjnym miasta M.", powiat [...], województwo [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Fundacja. Po rozpatrzeniu zażalenia Fundacji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej "SKO") postanowieniem z dnia 5 października 2023 r. utrzymało postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozstrzygnięcie odmawiające wznowienia postępowania wydaje się wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia. SKO powołało, że w niniejszej sprawie Burmistrz [...] w zaskarżonym postanowieniu odmówił wznowienia postępowania, uzasadniając tę odmowę przede wszystkim tym, że Fundacja nie była stroną postępowania w toczącym się postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, ani też nie brała w nim udziału na prawach strony na zasadzie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 2373 ze zm., dalej "u.o.o.ś."), co powoduje, że nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Organ odwoławczy ocenił, że brak legitymacji skarżącej do bycia stroną postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza [...] z dnia 14 lipca 2021 r. jest oczywisty i nie budzący żadnych wątpliwości, zatem zasadnie organ I instancji odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. SKO ustaliło, podobnie jak organ I instancji, że Fundacja nie była stroną postępowania ani nie wystąpiła w trakcie postępowania środowiskowego o nabycie uprawnień do działania na prawach strony zgodnie z art. 44 u.o.o.ś. Organ ocenił zarzuty Fundacji za chybione wskazując, że nie dowodzą, aby zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa w stopniu nakazującym jego uchylenie. Organ II instancji uznał, że organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego i prawidłowego załatwienia sprawy, dokładnie rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonał wszechstronnej oceny okoliczności jakie zaistniały w tej sprawie, co stanowiło podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Fundacja [...] (dalej także "Skarżąca") wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu obrazę przepisów prawa procesowego, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 63 § 2-3 w zw. 148 § 1 k.p.a. poprzez rezygnację treści podania skarżącej z 14 lutego 2022 r. o wznowienie postępowania, z którego jasno wynika, że podstawą wznowienia postępowania ma być art. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.; 2. art. 147 in fine w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - poprzez odmowę wznowienia z uwagi na brak legitymacji (posiadania statusu strony w postępowaniu zasadniczym), podczas gdy wniosek o wznowienie nie opierał się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. braku udziału strony, ale na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. ujawnienie dowodów nieznanych organowi - która to przesłanka daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu - art. 147 k.p.a. - in principio. Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego go postanowienia Burmistrza [...] z 16 maja 2022 r., i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem, uznając, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, powołując się na art. 151 p.p.s.a., oddalił ją. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji między innymi stwierdził, że samo wniesienie podania o wznowienie postępowania przez zainteresowaną stronę, nie wszczyna automatycznie tego postępowania. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego rozpoczyna dopiero pierwszy etap, w którym właściwy organ bada przesłanki formalne, niezbędne do uruchomienia tego postępowania. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, - jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wykazania przesłanek wszczęcia postępowania, jak i dopuszczenia do udziału w postępowaniu, spoczywa na organizacji społecznej. Nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć bądź, że powinno być z urzędu wszczęte przez organ postępowanie administracyjne. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły lub na pewno wystąpią po realizacji przedsięwzięcia, dla którego mają zostać określone środowiskowe uwarunkowania, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Dalej Sąd I instancji wskazał, że we wniosku z dnia 14 lutego 2022 r. o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "Zmianie sposobu użytkowania hal magazynowych na potrzeby zakładu gospodarowania odpadami, wraz z realizacją infrastruktury towarzyszącej, zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...], obręb 0001, w M." Fundacja jako cele statutowe mające uzasadnić zainicjowanie przez nią postępowania wskazała "inicjowanie, przeprowadzanie a także wspieranie nowatorskich rozwiązań i działań informacyjnych, w zakresie ekologii i ochrony środowiska, a szczególnie w zakresie dostępu do zdrowej wody pitnej oraz racjonalnego gospodarowania wodą", jak również to, że jest organizacją ekologiczną. W ocenie Sądu wojewódzkiego zasadne jest stanowisko organu I instancji zawarte w postanowieniu z 12 maja 2022 r., że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach oraz nie brała w nim udziału na prawach strony na zasadzie art. 44 ust. 1 u.o.o.ś. Cele statutowe wnioskodawcy nie przewidują występowania przed organami administracji publicznej w sprawach ochrony środowiska, a zatem żądanie wznowienia przedmiotowego postępowania nie może zostać uznane za uzasadnione celami statutowymi. Treść aktu notarialnego z dnia 28 maja 2010 r. (Rep. A [...]) o ustanowieniu Fundacji, określającego jej cele statutowe (§ 9) oraz sposób ich realizacji (§ 10), nie uzasadnia uznania spełnienia przez skarżącą przesłanek do przyznania jej statusu podmiotu na prawach strony i wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza [...] z dnia 14 lipca 2021 r. Sąd I instancji podkreślił, że na przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, może się powołać wnioskodawca, którego powyższe naruszenie dotyczy. Skoro Fundacja nie była stroną, ani uczestnikiem postępowania na prawach strony w postępowaniu zwykłym nie może skutecznie powoływać się na nią we wniosku o wznowienie postępowania. Nie zasługują również zdaniem Sądu I instancji na uwzględnienie zarzuty skarżącej odnoszące się do pominięcia przez organ, że w istocie podanie Fundacji o wznowienie opierało się o podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co uzasadniało wznowienie postępowania w oparciu o art. 147 k.p.a. z urzędu przez organ. Skarżąca powołała, że brak posiadania przez nią przymiotu strony w zakończonym postępowaniu zwykłym nie stanowi przeszkody w sprawie wznowienia w związku z ujawnieniem dowodów istniejących, lecz nieznanych organowi w czasie postępowania. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt. II OSK 2216/21, Sąd wojewódzki stwierdził, że wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem a nie obowiązkiem organu. Organ wszczyna z urzędu postępowanie wznowieniowe, jeżeli na podstawie znanych mu okoliczności faktycznych uzna, że zaistniała jedna z przyczyn wznowienia. Jest to więc prawo organu, które staje się jego obowiązkiem dopiero, gdy taka przyczyna się pojawi. Nie można jednak, na podstawie przepisów k.p.a., doprowadzić do wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie, tzn. sprawić, by z tego prawa skorzystał w każdej ostatecznie zakończonej sprawie w celu sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy wznowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Fundacja [...], wnosząc o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 134 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez oparcie wyroku o podstawy odmowy wznowienia postępowania wskazane przez organ I instancji w decyzji z 12 maja 2022 r., lecz nie rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji 5 października 2023 r., przez co Sąd wyszedł poza granice sprawy, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. oddalenie skargi pomimo odmowy organu - wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji w sytuacji, gdy skarżąca organizacja wykazała zgodności jego przedmiotu z celami statutowymi wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania o wznowienie prawomocnej decyzji, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. zw. z art. 147 k.p.a. poprzez uznanie arbitralnego charakteru rozstrzygnięcia organu w zakresie odmowy wznowienia postępowania i zaniechanie oceny zasadności takiego rozstrzygnięcia organu w kontekście argumentacji wskazanej przez skarżącą we wniosku o wznowienie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie pierwszego z podniesionych zarzutów podniosła, że rozumienie rozstrzygania "w granicach danej sprawy" poprzez odwołanie się do kwestii tożsamości sprawy administracyjnej, czyli elementów podmiotowych i przedmiotowych - nie daje sądowi administracyjnemu kognicji do załatwiania spraw administracyjnych. Powołanie się przez Sąd I instancji na argumenty (skądinąd chybione) pojawiające się co prawa w toku sprawy, jednak niewyartykułowane w kwestionowanej decyzji, stanowi rozstrzygnięcie co do istoty sprawy administracyjnej, a nie sądowoadministracyjnej. Nie można bowiem tracić z pola widzenia zasady dwuinstancyjności rozumianej w postępowaniu administracyjnym jako obowiązku analizy przez organ odwoławczy całokształtu materiału dowodowego, a nie tylko zbadania rozstrzygnięcia I instancji. Skoro zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji nie omówiło wprost kwestii spełnienia przez wniosek Fundacji przesłanek z art. 31 § 1 i 2 k.p.a., to nie można czynić założenia, że kwestia ta była podstawą decyzji tego organu. Zatem kontrola legalności decyzji nie powinna zasadzać się na tej kwestii, która nie była w niej analizowana. Z tych przyczyn wyrok WSA w Warszawie narusza art. 134 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w takim stopniu, że naruszenie to miało istotny wpływ na treść wyroku, co nakazuje uznać podstawę skargi opisana w pkt 1 za uzasadnioną. Odnosząc się do drugiego z podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej Fundacja stwierdziła, że cele statutowe organizacji są zgodne z przedmiotem postępowania, a odmienna ocena organu I instancji i Sądu wynika z obrazy art. 31 § 1 k.p.a. W świetle orzecznictwa powstałego na gruncie tego przepisu musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Taki związek o prawnym charakterze został przez skarżącą fundację wykazany w toku postępowania administracyjnego w pkt 4.4 zażalenia z 24 maja 2022 r. Związek taki zachodzi między celem statutowym określonym jako "inicjowanie, przeprowadzanie, a także wspieranie nowatorskich rozwiązań i działań informacyjnych w zakresie ekologii i ochrony środowiska, a szczególnie w zakresie dostępu do zdrowej wody pitnej oraz racjonalnego gospodarowania wodą" z przedmiotem postępowania jakim jest stwierdzenie wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, polegającego na "Zmianie sposobu użytkowania hal magazynowych na potrzeby zakładu gospodarowania odpadami, wraz z realizacją infrastruktury towarzyszącej." We wniosku skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza [...] z 14 lipca 2021 r., znak: G.6220.29.2020.JJ wskazany został brak oceny oddziaływania na środowisko, skutkujący ryzkiem pogorszenia stanu wód. Ten związek przedmiotu postępowania, którego wszczęcia domaga się skarżąca organizacja, z tym konkretnym celem statutowym jest oczywisty. Natomiast ani organ II instancji, ani WSA nie odniosły się i nie oceniły tych okoliczności, przez co wyrok nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie sposób poddać go w tym aspekcie kontroli instancyjnej. Odnosząc się do trzeciego zarzutu Fundacja stwierdziła, że nie można przyjąć za Sądem I instancji wykładni art. 147 k.p.a. zgodnie, z którą wszczęcie postępowania wznowieniowego z urzędu w sytuacji ujawnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ma charakter uznaniowy. Wznowienie postępowania z urzędu staje się obowiązkiem organu, gdy pojawi się przyczyna wznowienia postępowania. Skarżąca kasacyjnie we wniosku wskazała na istniejące w momencie wydania dowody i okoliczności, które nie zostały wzięte pod uwagę w decyzji, załączając stosowne dokumenty, które nie zostały ocenione przez organy jak i przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne, granice skargi kasacyjnej winny być wyznaczane przez stronę skarżącą kasacyjnie w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07). Ważne jest nadto zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie. Przystępując do oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej na wstępie należy odnotować, że z art. 31 § 1 k.p.a. wynika, że organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przysługują dwa uprawnienia, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu - art. 31 § 2 k.p.a. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3 art. 31 k.p.a.). Z przepisu art. 31 § 1 k.p.a. in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu (zob. w tej materii A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 283 i n.). Dla uzyskania statusu podmiotu na prawach strony obie te przesłanki muszą być jednakże spełnione łącznie. Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny (zob. w tej materii m.in. H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, WKP 2023/el, uwagi do art. 31). Podkreślić należy, że nawet wtedy, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, to organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Co istotne, pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym, co powoduje, że interes społeczny należy interpretować każdorazowo na tle określonego stanu prawnego i przepisów mających zastosowanie w danym postępowaniu oraz stanu faktycznego ustalonego w sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3104/19), jak również w piśmiennictwie (zob. m.in.: Z. R. Kmiecik, Klauzula generalna interesu społecznego w postępowaniu administracyjnym, sądowoadministracyjnym oraz egzekucyjnym w administracji, Annales UMCS. Sectio G: Ius 2016, t. 63, z. 2, s. 220) wskazuje się, że za udziałem organizacji społecznej w konkretnym postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawia wtedy, gdy dysponuje ona wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych celami statutowymi, a zarazem ma rozeznanie w sprawie, w której chce uczestniczyć, co gwarantuje, że kwestie istotne dla jej załatwienia, na które wskazuje w swoim żądaniu, zostaną prawidłowo wyjaśnione. Jest również oczywiste, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych, których wymiar wykracza poza interesy stron postępowania, dotyczy bowiem określonej społeczności, ma znaczenie ogólne, społeczne (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 882/20 oraz z dnia 12 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1409/22). Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 81/18 oraz z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2181/21). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się więc na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie może używać ogólnikowych stwierdzeń, lecz musi podać konkretne okoliczności faktyczne i prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna uczestniczyć w danym postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie Fundacja, składając wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem w postępowaniu zwykłym ostateczną decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia wskazała na okoliczności pozwalające przyjąć, że zostały przez nią przyjęte obie wymagane przez art. 31 § 1 k.p.a. przesłanki uzasadniające jej udział w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska Sądu I instancji, jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że przedmiot działalności Fundacji jest określony zbyt ogólnie i nie może on uzasadniać przyjęcia, że może ona skutecznie złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Nie ulega wątpliwości, że Fundacja zajmuje się ochroną środowiska, w szczególności gospodarką wodną, która jest istotnym elementem oceny oddziaływania na środowisko także w przypadku gospodarowania odpadami. Szczególne znaczenie w tym przypadku, wbrew stanowisku organu i Sądu I instancji, ma cel statutowy określony jako inicjowanie, przeprowadzanie a także wspieranie nowatorskich rozwiązań i działań informacyjnych, w zakresie ekologii i ochrony środowiska, a w szczególności w zakresie dostępu do zdrowej wody pitnej oraz racjonalnego gospodarowania wodą. Zgodnie z art. 3 pkt 15 u.o.o.ś pod pojęciem środowisko rozumie się środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 647, dalej "p.o.ś."). Z kolei w art. 3 pkt 39 p.o.ś. wskazano, że środowisko to ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnie ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat, oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływanie pomiędzy tymi elementami. Nie może zatem budzić jakiejkolwiek wątpliwości, że wskazany wyżej w § 9 cel statutowej działalności fundacji dotyczy jednego z istotnych elementów środowiska jakim jest woda. Nie może również budzić wątpliwości, że między tym elementem środowiska a pozostałymi, w szczególności klimatem, powietrzem i krajobrazem mają miejsce wzajemne oddziaływania. Woda w środowisku, a w szczególności aktualnie w związku z nasilonymi zmianami klimatycznymi odgrywa szczególnie istotną rolę. Nie jest uprawniony pogląd, zgodnie z którym użycie w wyżej opisanym celu statutowym określonych w § 10 środków do jego realizacji świadczy o marginalnym znaczeniu wody jako elementu środowiska w działalności Fundacji. Wręcz przeciwnie świadczy to, że ten element środowiska stanowi szczególny przedmiot jej działalności. Z uwagi natomiast na przedmiot decyzji ustalającej uwarunkowania środowiskowe, jakim jest przedsięwzięcie związane z gospodarowaniem odpadami, zmiana sposobu użytkowania hal magazynowych na potrzeby zakładu gospodarowania odpadami, wraz z realizacją infrastruktury towarzyszącej, wpływ tego przedsięwzięcia na wody, jego ustalenie i nałożenie w tym zakresie na inwestora określonych warunków jakie muszą być spełnione na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia ma szczególne istotne znaczenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu i Sądu I instancji, że Fundacja nie wykazała także istnienia interesu społecznego, tj. drugiej z przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 k.p.a. Dokonując oceny tej przesłanki należy uwzględnić nie tylko, że w interesie społecznym jest, aby planowane przedsięwzięcie na etapie realizacji jak i eksploatacji spełniało wszelkie niezbędne wymogi środowiskowe, a w szczególności związane z ochroną lokalnych zasobów wodnych, powietrza atmosferycznego oraz siedlisk fauny. Zarówno organ jak i Sąd I instancji pominęli bardzo istotną okoliczność związaną z oceną niniejszej przesłanki, podnoszoną przez Fundację, a dotycząca niniejszej przesłanki, że na powyższym terenie jest lub będą realizowane jeszcze inne przedsięwzięcia związane z samą gospodarką odpadami i to w bliskim sąsiedztwie. Zatem nie chodzi w niniejszej sprawie tylko i wyłącznie o oddziaływanie na środowisko przedsięwzięcia objętego decyzją, ale także wzajemnego kumulatywnego oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, w tym na lokalne wody. Fundacja nie tylko w przedmiotowej sprawie stara się aktywnie uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, ale także w pozostałych. Zatem należy uznać, że okoliczności mające miejsce w niniejszej sprawie uzasadniają przyjęcie, że została spełniona także druga z przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a., tj. interes społeczny. Za zasadny zatem należy uznać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 134 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonego wyroku o podstawy prawne odnowy wznowienia postępowania wskazane przez organ I instancji w postanowieniu z dnia 12 maja 2022 r., lecz rozpatrzone przez SKO w zaskarżonym postanowieniu z dnia 5 października 2023 r., przez co Sąd I instancji wyszedł poza granice sprawy. Na wstępie należy wskazać, że Sąd rozpoznający skargi wniesione na orzeczenia organów administracji publicznej nie stosuje przepisów k.p.a. Jedynie sprawuje kontrolę odnośnie prawidłowego stosowania tych przepisów przez organy w toku postępowania administracyjnego. Zatem nie można skutecznie sądowi administracyjnemu postawić zarzutu naruszenia między innymi przepisów wskazanych w powyższym zarzucie kasacyjnym. Sąd mógł co najwyższej dokonać błędnej oceny prawidłowego ich zastosowania przez organy. Zatem zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia tych przepisów winien być powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Należy wskazać, że granice orzekania Sądu wojewódzkiego określa art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie żądania przez Fundację wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia w niej opisanego, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodać należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez ten Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (wyroki NSA: z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09. Zob. także np. wyroki NSA z 3 listopada 2021 r., sygn. II OSK 3805/18 oraz sygn. akt II OSK 2094/19). To bowiem, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną przez Sąd nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Za uzasadniony należy uznać także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 147 k.p.a. z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może wystąpić między innymi z żądaniem wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania przysługuje zażalenie. Powyższa regulacja wskazuje, że w takich sytuacjach odmowa wszczęcia postępowania przez organ z urzędu podlega kontroli. Podnieść także należy, że z regulacji zawartych w rozdziale 6 oraz z regulacji zawartych w rozdziale 12 nie wynika, że regulacja ta nie ma zastosowania w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości co do bezzasadnego uznania przez organy braku spełnienia przez Fundację żądającą wznowienia postępowania przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza [...] z dnia 12 maja 2022 r. znak: G.6220.29.2020.JJ należało uchylić. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust 1 pkt c i ust. 2 b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1964 ze zm.).