III OSK 1756/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Poseniak po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 717/21 w sprawie ze skargi D.E. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 20 stycznia 2021 r. nr 10 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz niewykorzystany czas wolny od służby oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 717/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D.E. (dalej także skarżący) na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 20 stycznia 2021 r., nr 10 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz niewykorzystany czas wolny od służby w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji Warszawa III z dnia 30 listopada 2020 r. nr 8 w zakresie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz decyzję Komendanta Rejonowego Policji Warszawa III z dnia 30 listopada 2020 r. nr 8 w zakresie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, w pkt 2 oddalił skargę w pozostałym zakresie. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z 21 maja 2019 r. skarżący wystąpił do KRP Warszawa III o ponowne naliczenie i wypłatę różnicy w wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, urlop dodatkowy oraz niewykorzystany czas wolny należny w związku ze zwolnieniem ze służby. Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. poz. 2102). Decyzją z dnia 30 listopada 2020 r. nr 8 KRP Warszawa III, na podstawie art. 33, art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej także "u.p.") w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610 ze zm.), dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach (...)", "ustawa zmieniająca", odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz niewykorzystany czas wolny od służby. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji, powołując się na regulację zawartą w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej podniósł, że naliczenie i wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nastąpiło w sposób prawidłowy w dacie zwolnienia skarżącego ze służby. Zatem roszczenie o wypłatę ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości skarżącemu nie przysługuje. Organ pierwszej instancji podkreślił, że w odniesieniu do grupy policjantów uprawnionych do dodatku funkcyjnego rozliczenie czasu służby uwarunkowane było (i jest nadal) jedynie treścią art. 33 ust. 4 ustawy o Policji, który określa, iż uprawnieni do dodatku funkcyjnego funkcjonariusze nie mają prawa do czasu wolnego za przekroczenie ustawowej normy czasu służby określonej w art. 33 ust. 2 ustawy, tj. w ramach 40-godzinnego tygodnia służby. Zatem w treści ustawy o Policji obowiązującej w dniu zwolnienia wymienionego ze służby, jak również w obecnie konstytuowanej, ustawodawca nie przewidział kwestii "nadgodzin" dla tej grupy funkcjonariuszy. Skarżący od dnia 16 lipca 2006 r. do dnia 15 czerwca 2011 r., tj. do dnia zwolnienia ze służby w Policji, skarżący zajmował stanowisko kierownika Ogniwa Patrolowo-lnterwencyjnego I Sekcji Prewencji Komisariatu Policji W. a następnie kierownika Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego I Wydziału Prewencji Komisariatu Policji W. W tym okresie skarżącemu przysługiwał dodatek funkcyjny II kategorii, stosownie do tabeli stanowisk służbowych policjantów uprawniających do dodatku funkcyjnego, stanowiącej załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Prawidłowo zatem w zaświadczeniu z dnia 31 maja 2011 r. ówczesny Komendant Komisariatu Policji W. wskazał jedynie ilość niewykorzystanego przez skarżącego urlopu wypoczynkowego, na podstawie którego nastąpiła za powyższe wypłata ekwiwalentu, bowiem w świetle art. 33 ust. 4 ustawy o Policji skarżący nie był uprawniony do otrzymywania (w zamian za ewentualny czas służby przekraczający normę), czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, a tym bardziej wypłaty za powyższe ekwiwalentu pieniężnego. Pismem z dnia 14 grudnia 2020 r. D.E. złożył odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o spowodowanie wypłacenia różnicy między ekwiwalentem otrzymanym i należnym wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzją z dnia 20 stycznia 2021 r. nr 10 Komendant Stołeczny Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach decyzji drugoinstancyjnej organ odwoławczy podał, że skoro skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 15 czerwca 2011 r., to sprawa dotycząca wypłaty mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy bezspornie została wszczęta i zakończona przed dniem 6 listopada 2018 r. Stąd w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu nadanym art. 1 ust. 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), a zatem brak jest możliwości ustalenia skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe w nowej, wyższej wysokości. Odnosząc się do żądania skarżącego dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby organ drugiej instancji wskazał, że zarówno z ww. zaświadczenia z dnia 31 maja 2011 r., dokumentów sporządzonych przez komórkę kadrową KRP Warszawa III, jak również z pisma Naczelnika Wydziału Finansów i Budżetu KSP z dnia 29 października 2020 r. nie wynika, aby skarżący na dzień zwolnienia ze służby posiadał udokumentowane godziny przepracowane ponad normę. Zaznaczył również, że zarówno w obowiązującym do dnia 12 września 2019 r., jak i w aktualnym stanie prawnym, uprawnienia do otrzymania czasu wolnego od służby zgodnie z art. 33 ustawy o Policji nie przysługują policjantowi za okres pełnienia służby lub obowiązków na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym, na którym przysługuje dodatek funkcyjny, a tym samym nie może zostać mu przyznane prawo do rekompensaty pieniężnej za ponadnormatywny czas służby. W świetle powyższego skarżącemu nie przysługuje ekwiwalent pieniężny za nadpracowane godziny. W kwestii wniosku skarżącego o wypłatę ustawowych odsetek organ drugiej instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt OPS 17/00, podkreślił, iż sprawa o odsetki nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. Powyższe oznacza, że rozpoznawanie sprawy o odsetki od świadczeń wypłacanych na podstawie przepisów ustawy o Policji nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez organy administracji publicznej, nie ma bowiem podstaw prawnych do jej wydania w całej ustawie o Policji. Tymczasem zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze podkreśla się, że organ może rozstrzygnąć sprawę w formie decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdy wynika ona z przepisu prawa w sposób wyraźny lub dorozumiany. Podkreślił ponadto, że ustawa o Policji nie daje podstawy przyznawania funkcjonariuszom Policji odsetek za zwłokę w spełnieniu świadczenia pieniężnego. W postępowaniu administracyjnym nie można bowiem dochodzić odsetek za zwłokę w spełnieniu świadczenia pieniężnego, skoro przedmiot tej sprawy nie stanowi przedmiotu działania z zakresu administracji publicznej i żaden przepis nie poddał tych spraw jurysdykcji organów administracji publicznej. Opisaną powyżej decyzję KSP skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji KPP. W odpowiedzi na skargę KSP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji Warszawa III z dnia 30 listopada 2020 r. nr 8 w zakresie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz decyzję Komendanta Rejonowego Policji Warszawa III z dnia 30 listopada 2020 r. nr 8 w zakresie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy i oddalił skargę w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji podniósł, że nie do zaakceptowania jest stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, które dokonały literalnej wykładni art. 9 ust. 1 omawianej ustawy, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po ww. dacie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 powołanej ustawy nowelizującej art. 115a ustawy o Policji, której zwolennikiem jest Sejm RP (por. stanowisko Sejmu RP z dnia 9 czerwca 2022r. nr BAS-WAK-842/21), a wielokrotnie dokonywaną przez wojewódzkie sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Zasady, o których mowa w ww. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę - przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji - wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą o szczególnych rozwiązaniach (...). Wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, iż należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale także organy administracji publicznej, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) zgodnie z Konstytucją RP. Przeciwne rozumienie powołanego przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) prowadzi do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop wypoczynkowy stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym zrealizowania zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu (art. 66 ust. 2 Konstytucji RP). Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że orzekające w niniejszej sprawie organy Policji naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obydwu instancji we wskazanej powyżej części. Oddalając skargę w pozostałym zakresie Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji co do tego, że na dzień zwolnienia ze służby, tj. na 15 czerwca 2011 r., skarżącemu nie przysługiwał ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby. Wynika to w sposób jednoznaczny z akt administracyjnych oraz akt osobowych skarżącego, w tym z zaświadczenia Komendanta Komisariatu Policji Warszawa Włochy z dnia 31 maja 2011 r., pisma Naczelnika Wydziału Finansów i Budżetu KSP z dnia 29 października 2020 r. oraz ze świadectwa służby skarżącego z dnia 15 czerwca 2011 r. W stanie prawnym obowiązującym w dniu zwolnienia skarżącego ze służby, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji, uprawnienia do otrzymania czasu wolnego od służby w zamian za czas służby przekraczający normę (określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji) nie przysługują policjantowi za okres pełnienia służby lub obowiązków na stanowisku kierowniczym, na którym przysługuje dodatek funkcyjny (art. 33 ust. 4 ustawy o Policji). W związku z powyższym policjantom uprawnionym do dodatku funkcyjnego (a to tej grupy zaliczał się skarżący) nie może zostać przyznane prawo do rekompensaty pieniężnej za ponadnormatywny czas służby. Skarżącemu nie przysługuje zatem ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby, a w konsekwencji nie przysługuje mu prawo do wypłaty wyrównania tego świadczenia zgodnie z wnioskiem z dnia 21 maja 2019 r., o czym prawidłowo rozstrzygnęły organy Policji. Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a u.p. wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz NSA, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie ww. wyroku TK. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a u.p. w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a u.p. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a u.p. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie ww. przepisu ustawy zmieniającej prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (vide wyrok Sądu Najwyższego z 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21 dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa – dostępny: http://www.sn.pl/orzecznictwo). Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić zdaniem sądu pierwszej instancji, że orzekające w niniejszej sprawie organy Policji naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a u.p. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obu instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.) zaskarżając go w całości i wnosząc o: 1. zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie i oddalenie skargi; 2. o rozpoznanie sprawy na rozprawie; 3. na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie od strony na rzecz organu kosztów sądowych, w tym zastępstwa prawnego przez radcę prawnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 115a u.p. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że od 1 października 2020 r. do okresu służby przed 6 listopada 2018 r. znajduje on zastosowanie w brzmieniu ustalonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15; b) art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, wbrew literalnemu brzmieniu, że stanowi on przeszkodę do zastosowania w sprawie współczynnika w wysokości 1/30, tj. określonego w art. 115a u.p. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota obu zarzutów skargi kasacyjnej wiąże się z naruszeniem art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Odnosząc się do powyższego podkreślić należy, że Sąd Wojewódzki dokonując wykładni i zastosowania tego przepisu prawidłowo ocenił skutki prawne wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 i ich wpływ na jego wykładnię a następnie zastosowanie, w tym w powiązaniu z art. 115a ustawy o Policji. Niewątpliwie od dnia opublikowania ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21, LEX nr 3146689). W świetle przepisów Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1), a nadto orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowią podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania (art. 190 ust. 4). Oznacza to zatem, że od dnia opublikowania wyroku TK część art. 115a ustawy o Policji straciła moc obowiązującą, a tym samym nie może być podstawą do orzekania w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK, czy też zaistniałego po tej dacie. Po wydaniu ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, która w art. 1 pkt 16 tej ustawy nadała następujące brzmienie art. 115a ustawy o Policji: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej uregulował stosowanie art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Otóż wskazał, że przepis art. 115a w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej. Nie do zaakceptowania jest bowiem dokonana przez organy literalna wykładnia tych przepisów, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - tak jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., zaś wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po ww. dacie. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie aprobuje prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej w związku z art. 115a ustawy o Policji, za którą opowiedział się w szczególności jej autor, tj. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej (zob. stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21), a wielokrotnie dokonywaną przez sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Należy bowiem zauważyć, że regulacja art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej odwołuje się do zasad ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy o Policji) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. A zatem ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że pojęcie zasad ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy należy odróżnić od sposobu jego obliczania. W wyroku z dnia 2 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 5130/21 NSA wyjaśnił, że pojęcie to obejmuje jedynie normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik (wyrok dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądowych). Stąd odwoływanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co naruszałoby konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz NSA, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej odwołuje się do zasad ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie ww. wyroku TK. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed zmianą, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie ww. przepisu ustawy zmieniającej prowadziłoby do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie naruszałoby art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa). Podsumowując, wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą. Przedstawiona wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 115a ustawy o Policji jest zbieżna ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ww. ustawy stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Powyższe prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Ponownie rozpatrując sprawę wyrównania ekwiwalentu, organy Policji uwzględnią wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i ustalą wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad jakie obowiązywały w chwili jego odejścia ze służby, ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą nowelizującą. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą, a wypłaconą skarżącemu przy odejściu ze służby powinna być skarżącemu wypłacona w ramach wyrównania wcześniejszego świadczenia. Z wyżej przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.