III OSK 1729/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 14 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. sp. z o.o. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 83/23 o odrzuceniu skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Wójta Gminy T. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia korekty sprawozdania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 2

Postanowieniem z 27 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R. sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Wójta Gminy T. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia korekty sprawozdania. W uzasadnieniu sąd ten podniósł, że spółka 22 listopada 2022 r. za pośrednictwem BDO złożyła korektę sprawozdania nr [...]/3. Korekcie nadano numer [...]/4. Pismem z 28 listopada 2022 r. Wójt Gminy T., działając na podstawie art. 9p ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r., poz. 2519 ze zm.; dalej także "ustawa"), wezwał spółkę do poprawy osiągniętego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wskazanego w dziale VI tabeli B w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Organ powołał się na rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz. U, z 2021 r., poz. 1530; dalej "rozporządzenie z 2021 r."), wskazując, że za rok 2021 nie ma zastosowania rozporządzenia Ministra i Środowiska z 14 grudnia 2016 r. W odpowiedzi na wezwanie pismem z 12 grudnia 2022 r. spółka wskazała, że ww. art. 9p ust. 2 ustawy nie ma zastosowania w niniejszej sprawie do złożonej korekty, która nie została zatwierdzona. Spółka wyjaśniła, że sprawozdanie nr [...]/3 zostało zatwierdzone (nie budziło wątpliwości organu) i pozostaje w obiegu prawnym do czasu zatwierdzenia korekty. Spółka uznaje, że nadanie korekcie numeru [...]/4 w dniu 28 listopada 2022 r. w ramach BDO statusu "do korekty" oznacza jej negatywne rozpoznanie w trybie art. 9taa ustawy, co stanowi inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismem z 20 grudnia 2022 r. Wójt wyjaśnił, że z uwagi na błędne obliczenie osiągniętego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu z 2021 r., wezwanie jest zasadne i zgodne z art. 9p ust. 2 ustawy. Organ dodatkowo wskazał, że sprawozdanie złożone 22 listopada 2022 r. otrzymało status "do korekty", bowiem organ weryfikujący ma wątpliwości, w związku z tym wezwał spółkę. Sąd zwrócił również uwagę, że w sprawie skarżącej spółki zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie nałożenia na nią kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w 2021 r. Sąd posiada z urzędu wiedzę, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 18 października 2022 r. wydana w tym przedmiocie została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2612/22. W uzasadnieniu tego wyroku sąd odniósł się m.in. do podnoszonej kwestii prawidłowości zastosowania rozporządzenia z 2021 r., wskazując, że ma ono zastosowanie, zamiast rozporządzenia z 2016 r., na który powoływała się spółka. Sąd pierwszej instancji wskazał, że sądowa kontrola nie obejmuje czynności, na jaką wskazuje spółka, w związku z tym skarga podlega odrzuceniu. Zdaniem sądu "niezaakceptowanie korekty sprawozdania przewidzianego w art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" nie jest czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Postępowanie przed Wójtem nie rozstrzyga bowiem sprawy administracyjnej, lecz dotyczy zagadnień natury technicznej związanych z zatwierdzeniem korekty sprawozdania w systemie. Taka czynność nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ nie można jej przypisać ani waloru decyzji administracyjnej czy postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym ani aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."). Zdaniem tego sądu nie ulega wątpliwości, że sporne "niezatwierdzenie korekty" nie jest aktem o charakterze indywidualnym, nie zawiera "rozstrzygnięć" dotyczących konkretnych, indywidualnych podmiotów, ani nie dotyczy wynikających z przepisów prawa praw lub obowiązków takich podmiotów. Nie wywołuje więc żadnych bezpośrednich skutków prawnych w sferze prawnej. Czynności podejmowane przez organ spełniają bardziej funkcję informacyjną, dążą do wyjaśnienia spornych kwestii w zakresie możliwości zatwierdzenia korekty sprawozdania. Z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wynika obowiązek organu do zatwierdzenia korekty sprawozdania. W sprawie należy też zauważyć, że spółka złożyła wcześniej sprawozdanie, które zostało przez organ zatwierdzone i spółka tego nie kwestionowała. W ocenie sądu rozstrzygnięciem, które odnosi się merytorycznie do zagadnienia zastosowania bądź nie, prawidłowego rozporządzenia stanowiącego podstawę danych w sprawozdaniu, które w swoich pismach kwestionuje spółka, zostało wyjaśnione dopiero w decyzji organów orzekających w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej, która była m.in., konsekwencją działania przez spółkę niezgodnie z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W tym postępowaniu strona mogła kwestionować założenia przyjęte w sprawozdaniu, które organ uznał za nieprawidłowe, co też jak wynika z ustalonego stanu faktycznego - uczyniła. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a, odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła skarżąca spółka, zaskarżając je w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi z powodu uznania, że zaskarżona odmowa dokonania korekty sprawozdania nie stanowi decyzji, postanowienia lub innego aktu dotyczącego uprawnień lub obowiązków spółki, wobec czego nie podlega ona kognicji sądów administracyjnych, oraz wyrażeniu przez sąd oczekiwania dla dopuszczalności skargi, by przedmiotowa czynność materialno-techniczna była właśnie taką decyzją, postanowieniem lub aktem, podczas gdy z przepisu art. § 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika wprost, że kognicji sądów administracyjnych podlegają także czynności dotyczące uprawnień i obowiązków strony niebędące decyzjami, postanowieniami lub innymi aktami, przy czym odmowa korekty złożonego sprawozdania była właśnie taką czynnością materialno-techniczną wpływającą na sytuację prawną spółki; 2) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 166 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi bez rzeczowego rozpoznania w uzasadnieniu postanowienia kluczowego zagadnienia, jakim powinna być ocena czy przedmiotowa odmowa zatwierdzenia korekty stanowi czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zamiast tego zawarcie lakonicznych twierdzeń o tym, że odmowa ta nie stanowiła decyzji, postanowienia ani innego aktu (bez oceny czy stanowi inną czynność), a nadto niepopartych jakimikolwiek wywodami stwierdzeniem, że odmowa ta nie dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (w tym brak wyjaśnienia znaczenia tej odmowy na tle przepisów ustanawiających obowiązki sprawozdawcze) oraz ograniczających się do przypuszczających, ogólnych i szacunkowych stwierdzeń, jakoby czynność ta miała charakter "bardziej informacyjny", co doprowadziło do sytuacji, w której zaskarżone postanowienie nie poddaje się kontroli instancyjnej w tym zakresie; 3) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a. i art. 171 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi za wskazaniem w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku, że odmowa zatwierdzenia korekty nie wpływa na zakres praw i obowiązków spółki, jako że strona mogłaby rzekomo kwestionować zagadnienie prawidłowości złożonej korekty w postępowaniu w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za niespełnienie obowiązku z art. 9g pkt 1 ustawy, podczas gdy w uzasadnieniu znanego sądowi pierwszej instancji z urzędu wyroku sygn. akt IV SA/Wa 2612/22 dotyczącym właśnie postępowania w sprawie nałożenia takiej kary na spółkę wskazano, że "informacje wynikające ze złożonego przez nią sprawozdania (...) mają nie tylko istotne, ale wiążące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wymierzenia kary za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu odpadów komunalnych", co doprowadziło do zajęcia przez sąd w zaskarżonym postanowieniu stanowiska sprzecznego z wyrażonym w poprzedzającym je prawomocnym wyroku dotyczącym tego samego przedmiotu rozstrzygnięcia w ten sposób, że uzasadnienie prawomocnego wyroku sprzeciwiało się modyfikowaniu treści sprawozdania w ramach postępowania w sprawie wymierzenia kary, zaś zaskarżone postępowanie wskazuje, że korekta sprawozdania miałaby być rozpatrywana właśnie w ramach postępowania w sprawie wymierzenia kary, co w wyniku wykluczających się rozstrzygnięć sądu doprowadziło do odebrania spółce jakiejkolwiek drogi do ochrony jej interesów w sprawie; 2. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 9taa ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nie stanowi źródła uprawnienia strony, a sam brak bezwzględnego obowiązku organu do zatwierdzenia złożonej korekty sprawozdania stanowi wystarczającą postawę do stwierdzenia, że działanie organu w wykonaniu tego przepisu nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, podczas gdy przepis ten stanowi podstawę uprawnienia spółki do złożenia korekty swojego sprawozdania, która musi być rozpoznana również z uwzględnieniem zasad fakultatywności rozstrzygnięć organów administracji, a nie dowolności działań tych organów, wobec czego zbyt daleko idące jest przesądzenie o tym, że sam brak obligatoryjności dokonania korekty sprawozdania eliminuje ten rodzaj czynności organu administracji z rozpoznania w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; 2) art. 9n ust. 1 ustawy, art. 9n ust. 2 ustawy i art. 9n ust. 7 ustawy w zw. z art. 9taa ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprzypisaniu art. 9n ust. 1, 2 i 7 ustawy tego znaczenia, że konstytuują one administracyjnoprawny obowiązek sprawozdawczy, którego dotyczyła przedmiotowa czynność stanowiąca odmowę korekty sprawozdania, a skoro tak, to również korekta składana w trybie art. 9taa ustawy ma bezpośredni wpływ na wykonanie tego obowiązku, zaś prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że odmowa zatwierdzenia korekty, jako czynność dotycząca obowiązków strony wynikających z przepisów prawa, podlega kontroli sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wobec czego postanowienie o odrzuceniu skargi złożonej w trybie art. 53 § 2 p.p.s.a. było przedwczesne. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do następującej kwestii: czy czynność Wójta w przedmiocie odmowy zatwierdzenia korekty sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ustawy, podlega kontroli sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że tak opisana czynność nie podlega zaskarżeniu. Zgodnie z art. 9n ust. 1, 2 i 7 ustawy podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy, za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Art. 9taa stanowi, że nie dokonuje się korekty sprawozdań, o których mowa m.in. w art. 9n ust. 1, po upływie 2 lat od terminu ich przekazania określonego odpowiednio w art. 9n ust. 2 ustawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm. 3 ), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm. 4 ), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że akty i czynności o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają następujące cechy: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 oraz B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2006 r., nr 2, str. 16). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku spółki, zaskarżona w przedmiotowej skardze czynność nie zawiera się w katalogu opisanym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie spełnia ona część z ww. przesłanek, lecz z pewnością nie dotyczy bezpośrednio uprawnień i obowiązków spółki wynikających z przepisów prawa, nadto nie rozstrzyga władczo indywidualnej sprawy spółki. Czynność Wójta w przedmiocie odmowy zatwierdzenia korekty sprawozdania stanowi swoistą czynność faktyczną, z którą pośrednio mogą wiązać się określone skutki (samo sprawozdanie może stanowić podstawę do prowadzenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej), jednakże nie przesądzają one o tym, że to właśnie ta czynność podlega kontroli sądu administracyjnego. Korekta sprawozdania nie stanowi bowiem niezależnej, wyodrębnionej czynności, lecz jest czynnością wtórną względem sprawozdania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowość uwzględnienia lub nie korekty sprawozdania powinna być ewentualnie oceniana już w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, bowiem uprawnienie do złożenia korekty i swoiste postępowanie z nią związane jest bezsprzecznie pochodną postępowania związanego ze złożeniem samego sprawozdania. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary na podstawie sprawozdania podnosić zarzut dokonania korekty sprawozdania. Nieracjonalne wręcz byłoby dopuszczenie prowadzenia niezależnych postępowań, w których w jednym kontroli podlegałaby sama czynność dokonania korekty sprawozdania, zaś w drugim sprawozdanie. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na parę nieścisłości w twierdzeniach spółki. Po pierwsze, wyrok z 24 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2612/22, nie jest prawomocny, a więc w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania art. 170 i 171 p.p.s.a. Po drugie, spółka pominęła w swych wywodach następujący fragment uzasadnienia tego wyroku: "organ słusznie zatem oparł się na informacjach wynikających ze złożonego przez spółkę sprawozdania jako dokumentu o charakterze wiążącym. W dacie wydania decyzji złożone sprawozdanie było zatwierdzone przez organ właściwy do dokonywania jego weryfikacji, w tym przypadku Wójta Gminy T.. Złożenie przez spółkę korekty sprawozdania już po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji nie stanowiło zagadnienia wstępnego skutkującego koniecznością zawieszenia postępowania sądowego i nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia w tej sprawie". Z oceny tego sądu wynika, że spółka dokonała korekty sprawozdania dopiero po wydaniu przez organ drugiej instancji orzeczenia w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej, zaś sąd ocenił, że ta okoliczność nie stanowi wobec tego zagadnienia wstępnego w tamtej sprawie. Nie jest zatem prawdą twierdzenie skargi kasacyjnej, że "uzasadnienie prawomocnego wyroku sprzeciwia się modyfikowaniu treści sprawozdania w ramach postępowania w sprawie wymierzenia kary, zaś zaskarżone postępowanie wskazuje, że korekta sprawozdania miałaby być rozpatrywana właśnie w ramach postępowania w sprawie wymierzenia kary, co w wyniku wykluczających się rozstrzygnięć sądu doprowadziło do odebrania spółce jakiejkolwiek drogi do ochrony jej interesów w sprawie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego postanowienia sądu pierwszej instancji niewątpliwie spełnia ustawowe wymagania przewiedziane w p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do ustaleń i ocen prawnych prezentowanych przez sąd pierwszej instancji. Rozpoznanie zarzutu naruszenia tego przepisu polega wyłącznie na zweryfikowaniu czy uzasadnienie orzeczenia zawiera wszystkie prawem wymagane elementy i w przedmiotowej sprawie tak jest. Rację ma skarżący kasacyjnie, że wywód tego sądu nie jest rozbudowany, lecz mimo wszystko zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, a mankament w postaci braku rozbudowanej arggumentacji nie miał wpływu na wynik sprawy, bowiem sąd prawidłowo przyjął, że przedmiot niniejszej skargi nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Należy podkreślić, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne nie ma charakteru absolutnego i jej granice wyznaczone są zakresem kognicji z art. 3 p.p.s.a. W związku z powyższym na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia zarówno przepisów postępowania tj.: art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 166 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a. i art. 171 p.p.s.a., jak i prawa materialnego tj. art. 9taa, art. 9n ust. 1 ustawy, art. 9n ust. 2 ustawy i art. 9n ust. 7 ustawy w zw. z art. 9taa ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. ----------------------- 2