III OSK 1676/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 814/22 w sprawie ze skargi A.J. na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 13 lutego 2020 r. nr XVI/395/20 w przedmiocie zasad przeprowadzania naboru wniosków o zawarcie umowy najmu dla mieszkań 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od A.J. na rzecz Miasta Katowice kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 814/22 oddalił skargę A.J. na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 13 lutego 2020 r. nr XVI/395/20 w przedmiocie zasad przeprowadzania naboru wniosków o zawarcie umowy najmu dla mieszkań. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. A.J. (dalej w skrócie: "skarżący") pismem z dnia 26 maja 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 13 lutego 2020 r. nr XVl/395/20 w sprawie przyjęcia "Zasad przeprowadzenia naboru wniosków o zawarcie umowy najmu, w tym określenia kryteriów pierwszeństwa, zasad przeprowadzania oceny punktowej oraz wysokości obowiązkowej kaucji dla mieszkań w ramach programu "Mieszkanie Plus" w Katowicach". Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), poprzez uregulowanie zasad naboru wniosków o zawarcie umowy najmu mieszkania w ramach programu "Mieszkanie Plus" w sposób sprzeczny z treścią nadrzędnego aktu prawnego, jakim jest Kodeks postępowania administracyjnego. Nastąpiło to poprzez określenie w § 2 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, iż wniosek o zawarcie umowy najmu złożony po terminie wskazanym w ogłoszeniu lub bez wymaganych dokumentów i oświadczeń nie podlega rozpatrzeniu, w sytuacji, gdy regulacja w takim kształcie pozostaje w sprzeczności z art. 64 § 2 k.p.a., umożliwiającym podmiotowi składającemu podanie do organu administracji uzupełnienia braków tego podania w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wskazał ponadto, iż w dniu 11 stycznia 2021 r. złożony został do Urzędu Miasta w Katowicach wniosek nr 578 o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego w ramach programu "Mieszkanie Plus". Pismem z dnia 18 maja 2021 r. skarżący został poinformowany, iż zgodnie z § 2 ust. 6 załącznika do uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 13 lutego 2020 r. nr XVI/395/20 wniosek został złożony bez wymaganych dokumentów i oświadczeń (oświadczenia wnioskodawcy o liczbie, wieku i stopniu pokrewieństwa względem wnioskodawcy/osób zgłoszonych do wspólnego zamieszkiwania – załącznik nr 1 do wniosku), w konsekwencji czego wniosek nie podlegał rozpatrzeniu. Skarżący podniósł także, iż sposób określenia zasad naboru wniosków o zawarcie umowy najmu mieszkania w ramach programu "Mieszkanie Plus" narusza jego interes prawny w postaci prawa do rozpoznania wniosku o zawarcie umowy najmu w ramach tego programu w Katowicach i pozostaje w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. W sytuacji, gdyby treść § 2 ust. 6 załącznika do w/w uchwały pozostawała zgodna z art. 64 § 2 k.p.a., to przysługiwałoby mu uprawnienie do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zawarcie umowy o najem lokalu, a to w drodze usunięcia braku formalnego wniosku pod postacią niedołączenia jednego z wymaganych do rozpoznania wniosku dokumentów, co skutkowałoby przyjęciem wniosku skarżącego do rozpoznania. Podkreślił, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a w konsekwencji wskazany w art. 94 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r. Nr 142, poz. 506 ze zm., dalej w skrócie: "u.s.g.") roczny termin przewidziany dla stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania. W ocenie strony, wniosek o zawarcie umowy najmu w trybie przewidzianym przez ustawę w pierwszych latach najmu mieszkania oraz wydanej na jej podstawie uchwale Rady Miasta Katowice z dnia 13 lutego 2020 r., winien być traktowany jak podanie w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. i w konsekwencji winny być stosowane wobec niego przepisy k.p.a dotyczące podań, tj. art. 64 i następne k.p.a. Tryb ten powinien mieć również zastosowanie w kwestionowanej uchwale, co wynika z dyspozycji art. 1 pkt 1 k.p.a. Procedura dotycząca przeprowadzania naboru wniosków o zawarcie umowy o najem mieszkania stanowi bowiem sprawę administracyjną rozstrzyganą za pomocą decyzji organu administracji publicznej. Za tym, iż niniejsza sprawa dotycząca naborów wniosku do programu "Mieszkanie Plus" stanowi sprawę, która powinna być zakończona rozstrzygnięciem w postaci decyzji administracyjnej, przemawia również okoliczność, iż zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1540 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa") wnioski podlegają ocenie punktowej w oparciu o zasady przewidziane w uchwale, a kolejno gmina obowiązana jest sporządzić listę (zwaną: "listą najemców"), na której uszeregowane zostają otrzymane wnioski w odpowiedniej kolejności, przy czym lista obejmuje imiona i nazwiska wnioskodawców. Na właściwość formy decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, a tym samym konieczność wzywania do uzupełnienia braków formalnych wnoszących podanie, wskazuje również wykładnia systemowa przepisów ustawy, która stanowi podstawę dla wydania uchwały w sprawie przeprowadzania naboru wniosków w ramach rzeczonego programu. Ustawodawca bowiem w art. 16 ust. 4 ustawy (stanowiącej podstawę wydania zaskarżonej uchwały) wyraźnie przewiduje siedmiodniowy termin na wezwanie najemcy, który uzyskał dopłatę, do uzupełniającego złożenia oświadczeń wymienionych w ust. 1. W odpowiedzi na skargę Miasto Katowice wniosło o jej odrzucenie lub oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ w sposób zgodny z delegacją ustawową uregulował zasady przeprowadzania naboru wniosków o zawarcie umowy najmu mieszkania w ramach programu "Mieszkanie Plus" w Katowicach, w tym zasadę, iż nie podlega rozpatrzeniu wniosek o zawarcie umowy najmu, który został złożony po terminie wskazanym w ogłoszeniu lub wniosek, który został złożony bez wymaganych dokumentów i oświadczeń. Słusznie organ podniósł, iż uchwała podejmowana przez radę gminy winna kompleksowo i szczegółowo regulować określone we wskazanym upoważnieniu ustawowym kwestie. Przepisy prawne w tym zakresie winny być formułowane tak, aby ich adresaci wynosili jednoznaczną, konkretną wiedzę o zakresie nakładanych nimi obowiązków i przyznawanych praw. Określenie w uchwale, iż warunkiem ubiegania się o zawarcie umowy najmu mieszkania jest złożenie w terminie wniosku o zawarcie umowy najmu oraz wskazanie, iż osoba ubiegająca się o najem zobowiązana jest dostarczyć w terminie 30 dni od złożenia wniosku dokumenty niezbędne do weryfikacji formalnej wniosku w postaci: 1) potwierdzenia wnioskodawcy/osoby zgłoszonej do wspólnego zamieszkania o rozliczaniu się z podatku dochodowego w Katowicach ze wskazaniem, iż jest to kryterium punktowane, a dokument ten składany jest tylko w przypadku, jeżeli dotyczy wnioskodawcy/osoby zgłoszonej do wspólnego zamieszkania); 2) oświadczenia wnioskodawcy/osoby zgłoszonej do wspólnego zamieszkania o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, także ze wskazaniem, iż jest to kryterium punktowane, a dokument składany jest tylko w przypadku, jeżeli dotyczy wnioskodawcy/osoby zgłoszonej do wspólnego zamieszkania; 3) zaświadczenia o wysokości dochodów za trzy ostatnie miesiące poprzedzające dzień złożenia wniosku o zawarcie umowy najmu, osiąganych przez wnioskodawcę/osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkania lub zaświadczenie z Urzędu Skarbowego o wysokości osiągniętych dochodów przez wnioskodawcę/osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkania w roku podatkowym poprzedzającym rok złożenia wniosku, przy zaznaczeniu, iż dokumentów tych nie składają wnioskodawcy, którzy deklarują we wniosku o zawarcie umowy najmu wpłatę kaucji w wysokości 6-krotności czynszu za najem lokalu); 4) oświadczenia wnioskodawcy o liczbie, wieku i stopniu pokrewieństwa względem wnioskodawcy osób zgłoszonych do wspólnego zamieszkania, przy zaznaczeniu, iż jest to także kryterium punktowane zgodne z art. 8 ustawy. Są to normy, które umożliwiają przeprowadzanie naboru wniosków o zawarcie umowy najmu w ramach programu "Mieszkanie Plus" w Katowicach. Rzeczą organu stanowiącego jest zatem ustalenie i wyartykułowanie zasad naboru wniosków o zawarcie umowy najmu mieszkania, aby dysponować miarodajną wiedzą pozwalającą na sporządzenie listy wniosków uszeregowanych w kolejności od największej do najmniejszej liczby uzyskanych punktów, aby uzyskać listę najemców. W tym względzie WSA w Gliwicach podzielił w całości pogląd organu, iż w ramach tych zasad oraz na podstawie istniejącej delegacji ustawowej Rada Miasta Katowice była uprawniona do sformułowania spornego zapisu określonego w § 2 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały. Należy także zauważyć, że przekazanie omawianej informacji w jakikolwiek sposób nie utrudniało skarżącemu możliwości uczestniczenia w procesie naboru wniosków o zawarcie umowy najmu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł A.J. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 (błędnie wskazano art. 174 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 147 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 13 lutego 2020 r. nr XVI/395/20 w zakresie § 2 ust. 6 załącznika do tej uchwały, z powodu istotnego naruszenia przepisów prawa, tj. art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 1 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w 2 ust. 6 załącznika do w/w uchwały, iż wniosek o zawarcie umowy najmu złożony bez wymaganych dokumentów i oświadczeń nie podlega rozpoznaniu, czym w sposób nieuprawniony zawężono – w stosunku do przepisów procedury administracyjnej – możliwość uzupełnienia przez stronę braków formalnych wniosku o zawarcie umowy najmu, poprzez przedłożenie wymaganych dokumentów, po uprzednim wezwaniu, w siedmiodniowym terminie; 2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak należytego uzasadnienia przyczyn, dla których Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., bowiem Rada Miasta Katowice nie jest organem administracji publicznej, zaś sprawa wpisu na listę najemców w ramach programu "Mieszkanie Plus", zainicjowania wnioskiem o zawarcie umowy najmu, nie jest podaniem inicjującym postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji administracyjnej – co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Katowice wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2026 r. sygn. akt III OSK 2882/24, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej Miasta Katowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 września 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 190/24 na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 13 lutego 2020 r. nr XVI/395/20 w przedmiocie zasad przeprowadzania naboru wniosków o zawarcie umowy najmu dla mieszkań, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Powyższa okoliczność powoduje, że rozpoznanie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie jest bezprzedmiotowe, bowiem kwestionowana uchwała pozostaje w obrocie prawnym. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie WSA w Gliwicach nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Wedle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) art. 141 § 4 p.p.s.a. może być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom, zresztą werbalnie nie czyni tego i skarga kasacyjna – zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie powołanego przepisu polegało na braku należytego uzasadnienia przyczyn niestosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów k.p.a. Wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy k.p.a., a w konsekwencji nie może być stosowany przepis art. 64 § 2 k.p.a., gdyż przedmiotowa sprawa nie jest sprawą w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Przedstawionej argumentacji WSA w Gliwicach nie można uznać za niejasną, czy też za niewystraczającą. Chybiony okazał się również zarzut przekroczenia delegacji ustawowej, poprzez zawarcie w § 2 ust. 6 załącznika do uchwały normy, według której wniosek o zawarcie umowy najmu złożony bez wymaganych dokumentów i oświadczeń nie podlega rozpoznaniu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w sytuacji złożenia niekompletnego wniosku powinien mieć odpowiednie zastosowanie przepis art. 64 § 2 k.p.a. Według art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy: "Rada gminy określa w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: zasady przeprowadzania naboru wniosków, o których mowa w art. 11 ust. 1, w tym dodatkowe kryteria pierwszeństwa oraz zasady przeprowadzania oceny punktowej, o której mowa w art. 11 ust. 2, dla tych dodatkowych kryteriów pierwszeństwa oraz dla kryterium pierwszeństwa, o którym mowa w art. 7a". Powołany przepis upoważnia radę gminy między innymi do określenia zasad przeprowadzenia naboru wniosków. W desygnacie pojęcia "zasady przeprowadzenia naboru wniosków" mieszczą się niewątpliwie aspekty proceduralne związane z określeniem postępowania w przedmiocie składania wniosków. W konsekwencji nie można uznać za przekraczający upoważnienie ustawowe przepisu § 2 ust. 6 załącznika do uchwały, według którego: "Wniosek o zawarcie umowy najmu złożony po terminie wskazanym w ogłoszeniu lub bez wymaganych dokumentów i oświadczeń nie podlega rozpatrzeniu". Ponadto podkreślić należy, iż procedowanie w przedmiocie zawarcia umowy najmu nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., ani też inną sprawą według art. 1 k.p.a., a zatem do wniosku o zawarcie umowy najmu, składanego w trybie powołanej ustawy, nie ma zastosowania przepis art. 64 § 2 k.p.a. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy postępowań administracyjnych, które kończą się wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1, art. 209 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 118), z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013, nr 3, poz. 38).