III OSK 164/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 1391/23 w sprawie ze skargi I. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 6 października 2023 r. nr SKO-431/36/2023 w przedmiocie wydania zaświadczenia o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 17 kwietnia 2024 r. (II SA/Bd 1391/23) oddalił skargę I. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy w przedmiocie wydania zaświadczenia o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. Wnioskiem z 8 sierpnia 2023 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy J. o wydanie zaświadczenia o pracy na gospodarstwie rolnym w latach 2002-2012. Postanowieniem z 25 sierpnia 2023 r. Wójt odmówił skarżącej wydania zaświadczenia o żądanej treści wskazując, że wskutek przeprowadzonego postępowania nie ujawniono dokumentów, z których wynikałyby okoliczności mogące potwierdzić wykonywanie pracy na gospodarstwie rolnym należącym do matki wnioskodawczyni - W. S. Sam natomiast fakt zamieszkiwania czy zameldowania nie stanowi wystarczającego warunku uznania wykonywania stałej pracy, a tym samym podstawy do wydania zaświadczenia. Na skutek rozpoznania złożonego zażalenia, SKO postanowieniem z 29 maja 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że postanowienie Wójta było zgodne z prawem i uwzględniało stan faktyczny i prawny sprawy. Postępowanie wyjaśniające o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. z 1990 r., poz. 310 ze zm.; dalej także: "ustawa") opierać się może wyłącznie na dokumentach posiadanych przez organ, których nie stwierdzono. Postanowienie organu II instancji stało się przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który wskazanym na wstępie wyrokiem ją oddalił. W motywach rozstrzygnięcia Sąd meriti, powołując się na przepisy regulujące materię wydawania zaświadczeń zamieszczone w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, a także ustalenia poczynione przez organ wyjaśnił, że z dostępnych rejestrów, ewidencji i innej dokumentacji nie wynika stan faktyczny umożliwiający wydanie skarżącej zaświadczenia o żądanej treści. Dowodami potwierdzającymi tego typu okoliczności na gruncie przepisów regulujących wydawanie zaświadczeń i samej ustawy nie mogą być zeznania świadków, które mogłyby być przedmiotem oceny dokonywanej wyłącznie przez pracodawcę (lub właściwe organy, np. wojskowe, policyjne) przy obliczaniu stażu pracy. O tyle, o ile organ mógł ustalić stopień pokrewieństwa skarżącej z rolnikiem, aby móc ustalić czy jest ona domownikiem, bądź też jej miejsce zamieszkania, o tyle Wójt wyjaśnił, że nie dysponuje żadnymi dowodami potwierdzającymi wykonywanie stałej pracy na tymże gospodarstwie rolnym oraz objęcia skarżącej obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym rolników, jako domownika, których to ustaleń organ nie był zobligowany poczynić w ramach postępowania zaświadczeniowego. W skardze kasacyjnej, skarżąca zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 zarzuciła: • naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 ustawy w zw. z art 3 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewydanie stosownego zaświadczenia; • naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi i niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie i zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia sprawy w oparciu o inne reguły i środki dowodowe, w wyniku czego wydano skarżącej decyzję odmowną, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do błędnych ustaleń, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy; • naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a polegające na oddaleniu skargi i niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 218 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zakres postępowania wyjaśniającego przed wydaniem zaświadczenia ograniczony jest do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w zasobach podczas, gdy postępowanie wyjaśniające spełnia też pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, a organ ma obowiązek podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w rozumieniu odnalezienia i przetworzenia na potrzeby wystawienia zaświadczenia danych posiadanych w swoich zasobach; • naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego wyroku odnośnie zarzutów skargi dotyczących zaniechania przez organy administracyjne wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dokonania jego wybiórczej oceny; • naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organy podstawowej zasady prowadzenia postępowania, tj. zasady prawdy obiektywnej. Bazując na powyższych zarzutach, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach złożonej skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., czy też żadna z przesłanek, wymienionych w art. 189 p.p.s.a., rozważanych przez NSA z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Dlatego też to wskazane w treści skargi kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli realizowanej przez NSA, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z uwagi natomiast na zrzeczenie się przez skarżącą kasacyjnie przeprowadzenia rozprawy oraz brak takiego żądania ze strony organu, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 182 § 2 p.p.s.a. Słowem wstępu należy zaznaczyć, że zbliżona materia do tej stanowiącej przedmiot rozpoznania była już wcześniej w kręgu zainteresowania Naczelnego Sądu Administracyjnego (por.: wyroki NSA: z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1141/19; z 11 czerwca 2025 r., III OSK 2203/22; z 2 grudnia 2025 r., III OSK 2537/24; te i inne orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl.), a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę poglądy te w całości podziela i przyjmuje jak swoje. Sama natomiast skarga kasacyjna może zostać oparta na dwóch podstawach zawartych w art. 174 p.p.s.a., tj.: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Autor skargi kasacyjnej w złożonym środku zaskarżenia zawarł zarzuty odnoszące się do obu podstaw kasacyjnych stąd, co do zasady jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty wynikające z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., albowiem dopiero po przesądzeniu prawidłowości w ustaleniu przebiegu stanu faktycznego sprawy lub nieskutecznym jego podważeniu przez skarżącego kasacyjnie możliwe jest przejście do weryfikacji prawidłowości subsumpcji określonego przepisu prawa materialnego. Oceniając z kolei wedle powyższych kryteriów treść zarzutów ukierunkowanych na naruszenie przepisów postępowania, stwierdzić należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. W kwestii zarzucanego naruszenia art. 151 p.p.s.a. czy też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. warto zaznaczyć, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało ugruntowane już stanowisko, iż przepisy te mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą tym samym stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobligowany jest do bezpośredniego powiązania tego zarzutu z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, których jego zdaniem Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wskazanych przepisów "wynikowych" jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. wyrok NSA z 17 maja 2024 r., III OSK 2425/23 i powołane tam orzecznictwo). W złożonej skardze kasacyjnej w istocie brak jest natomiast takiego powiązania, co już determinowało brak możliwości uwzględnienia tych zarzutów. Po drugie, oba przepisy, tj. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązane zostały z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, których Sąd meriti w ogóle nie stosował w sprawie, stąd nie mógł ich naruszyć. Po trzecie, w świetle specyfiki postępowania w przedmiocie wydawania zaświadczeń, szczegółowo opisanej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organ nie mógł naruszyć dyspozycji wynikającej z art. 7, 77 § 1 czy 80 k.p.a. Zaświadczenie nie jest wydawane w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, gdzie prowadzi się pełne postępowanie dowodowe celem wyjaśnienia tzw. prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Prowadzone w postępowaniu uproszczonym o wydanie zaświadczenia postępowanie wyjaśniające ma ustalić, czy wnioskodawca ma interes prawny w uzyskaniu żądanych danych, czy urzędowego potwierdzenia żądanych danych wymaga przepis prawa, czy organ jest w posiadaniu danych, których urzędowego potwierdzenia domaga się wnioskujący o wydanie zaświadczenia. Podobnie jako chybiony ocenić należało zarzut dotyczący naruszenia art. 151 w powiązaniu z art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 218 § 1 k.p.a., pomijając ostatecznie fakt błędnego jego sformułowania, który w istocie odnosi się do przepisów art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. oraz art. 218 § 2 k.p.a. bowiem postępowanie wyjaśniające o jakim mowa w tym ostatnim przepisie, spełnia jedynie rolę pomocniczą i to w ramach postępowania uproszczonego. Nie można go utożsamiać z postępowaniem dowodowym, o którym mowa w dziale II k.p.a., prowadzonym w ramach procesu jurysdykcyjnego, kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania w sprawie wydania zaświadczenia wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej jest wyłącznie badanie, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia. Jak słusznie zauważył to NSA w wyroku z 23 marca 2022 r. (I OSK 1258/21) możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być jednak rozumiana jako tworzenie na etapie postępowania podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. W konsekwencji charakter zaświadczeń normowanych przepisami k.p.a., sprowadza się wyłącznie do potwierdzenia zaistnienia określonych faktów. Tym samym jest to akt wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego czy jurysdykcyjnego (zob. także K. Klonowski [w:] Kodeks..., red. H. Knysiak-Sudyka, s. 1341; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 1058; K. Celińska-Grzegorczyk [w:] Kodeks..., red. R. Hauser, M. Wierzbowski, s. 1401; zob. także wyrok WSA w Rzeszowie z 22 listopada 2018 r., II SA/Rz 950/18). Taki pogląd wyznaje także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę. Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną, polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa, a nie indywidualnym aktem administracyjnym (zob. np. M. Jaśkowska (w:) M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 217). Przepisy art. 217-219 k.p.a., określające prawny reżim wydawania zaświadczeń, muszą być zatem interpretowane przez organy administracji publicznej w sposób restrykcyjny, ścisły. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu przepisów procesowych, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Jeżeli natomiast informacje, których potwierdzenia żąda strona ubiegająca się o wydanie zaświadczenia budzą wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por. wyroki NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10, z 10 października 2024 r., III OSK 642/23, z 12 lipca 2024 r., III OSK 222/23, z 19 sierpnia 2021 r., I OSK 359/21; J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organizacja, Metody, Technika 1983 r., nr 2, str. 14). Na wynik sprawy nie mógł mieć wpływu dowód z zeznań wnioskowanych przez skarżącą świadków, ponieważ udowodnienie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków może nastąpić wyłącznie w postępowaniu prowadzonym przez organ emerytalno-rentowy lub pracodawcę zainteresowanego, a nie w postępowaniu o wydaniu zaświadczenia w trybie art. 218 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 19 lutego 2015 r., I OSK 1773/13). NSA w tymże wyroku stwierdził wprost, że "organ nie jest uprawniony do wydawania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy w oparciu o zeznania świadków złożone w trybie art. 3 ust. 3 ustawy. Przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków wykracza bowiem poza ramy postępowania wyjaśniającego określonego w art. 218 § 2 k.p.a. Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego wyroku. Jak wielokrotnie podkreślał to już Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może okazać się skuteczny wyłącznie, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (tak np.: wyroki NSA z: 30.01.2026 r., III OSK 1204/25; 19.11.2025 r., III OSK 1454/24; 13.11.2025 r., III OSK 2718/22; 15.10.2025 r., III OSK 894/25). W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej (zob. wyrok NSA z 8.01.2026 r., III OSK 1284/25). Taka sytuacja nie zachodzi natomiast w niniejszym przypadku, ponieważ uzasadnienie mieści wszystkie niezbędne składowe określone art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko skarżącego, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. WSA szczegółowo wyjaśnił przy tym podstawę swojego stanowiska, która nie budzi wątpliwości również Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto skarżąca nie wyjaśnia jak uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na brak skutecznego podważenia przez skarżącą kasacyjnie ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, zasadnym jest zbadanie zarzutu w zakresie naruszenia prawa materialnego, którego wadliwe sformułowanie w istocie nie pozwala ustosunkować się do jego treści. Autor złożonego środka zaskarżenia, co prawda powołuje się na treść art. 1 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 zw. z art 3 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewydanie stosownego zaświadczenia, jednakże nie wyjaśnia na czym miałaby polegać ta błędna wykładnia i jakie jest w jego ocenie prawidłowe rozumienie przywołanych przepisów. W treści uzasadnienia złożonego środka zaskarżenia, jego autor zaprezentował wprawdzie swoje zapatrywania na kwestię uzyskania zaświadczenia w oparciu o zapisy ustawy, jednakże nie są one zbieżne zarówno z aktualną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też i poglądami sądu kasacyjnego. Sygnalizowane przez skarżącą kwestię mogłyby bowiem stanowić przedmiot rozważań, jednakże nie w ramach postępowania, którego przedmiotem jest wydanie zaświadczenia i znajdującego w głównej mierze oparcie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, ale innego postępowania toczącego się przed organem emerytalnym. Ostatecznie sama także skarżąca poprzez brak zaangażowania w sprawie nie przedstawiła organowi żadnych wiarygodnych źródeł, gdzie mogłyby zostać ujawnione dokumenty potwierdzające okres wykonywania przez nią pracy na gospodarstwie rolnym jej matki, wobec braku stwierdzenia takiej dokumentacji przez Wójta w efekcie podjętych działań. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie odnalazł podstaw do uwzględnienia złożonej skargi kasacyjnej, tym samym w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.