III OSK 1327/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1646/22 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1646/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Spółka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 25 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej zezwolenia na zbieranie odpadów: oddalił skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Wnioskiem, który wpłynął do Starosty [...] (dalej także jako: "Starosta", "organ I instancji") w dniu 3 marca 2020 r., skarżąca wniosła o zmianę decyzji Starosty nr [...], znak [...], z dnia 12 marca 2018 r., zmienionej decyzją Starosty nr [...], znak [...] z dnia 15 czerwca 2020 r., udzielającej skarżącej zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie [...] zlokalizowanego w [...] przy [...] w [...] (dalej jako: "zezwolenie"). Celem żądanej zmiany zezwolenia było jego dostosowanie do wymogów nowelizacji ustawy o odpadach, dokonanej ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592 z późm. zm.; dalej jako: "nowela u.o."). Decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r. Starosta orzekł na podstawie art. 14 noweli u.o. w związku z art. 41a ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej jako: "u.o.", "ustawa o odpadach"), o odmowie zmiany przedmiotowego zezwolenia. Skarżąca wniosła do SKO odwołanie od decyzji Starosty (za pośrednictwem tego organu). Decyzją z dnia 25 maja 2022 r. nr [...] (dalej jako: "zaskarżoną decyzją", "decyzją odwoławczą") organ odwoławczy (SKO), po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji Starosty z dnia 13 grudnia 2021 r. nr [...], znak [...], orzekającej o odmowie zmiany na wniosek skarżącej decyzji Starosty nr [...], znak [...], z dnia 12 marca 2018 r., zmienionej decyzją Starosty z dnia 15 czerwca 2020 r. nr [...], znak [...] - utrzymało decyzję Starosty z dnia 13 grudnia 2021 r. w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia odwoławczego wskazano w szczególności na materialnoprawną podstawą żądania przez skarżącą zmiany posiadanego przez nią zezwolenia na zbieranie odpadów stanowi art. 14 ust. 1 noweli u.o. Z przepisów noweli u.o. oraz u.o. wynika, że warunkiem wydania decyzji zmieniającej posiadaną już przez przedsiębiorcę decyzję (art. 41a ust. 4a u.o.) jest spełnienie przez przedsiębiorcę wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej oraz w zakresie zgodności z warunkami ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w operacie przeciwpożarowym oraz postanowieniu uzgadniającym operat przeciwpożarowy, co potwierdza właściwy komendant powiatowy PSP. Starosta zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "MWIOŚ") oraz Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] (dalej: "Komendanta PPPS") o przeprowadzenie stosownych kontroli. Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2021 r. WIOŚ zaopiniował zmianę zezwolenia pozytywnie. Postanowieniem z dnia 18 października 2021 r. Komendant PPPS stwierdził: (-) brak spełnienia wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej – w zakresie ścian oddzielenia przeciwpożarowego, (-) zgodność z warunkami ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w operacie przeciwpożarowym wykonanym przez [...], uzgodnionym postanowieniem Komendant PPPS z dnia 26 lutego 2020 r. znak [...]. W decyzji odmownej Starosta powołał się stanowisko Komendanta PPPS o niezgodności z wymaganiami przepisów dot. ochrony przeciwpożarowej w zakresie ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Stosownie do art. 41a ust. 4a u.o., w przypadku postanowienia komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej, negatywnie opiniującego, organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów. W dalszej części Sąd wskazał na § 232 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako r.w.t.b.), gdzie określono wymaganą klasę odporności ogniowej elementów oddzielenia przeciwpożarowego oraz zamknięć znajdujących się w nich otworów. Z tabeli tej wynika więc, że maksymalne klasy odporności określono na poziomie REI240, a przedmiotowy system bloków ma klasę odporności REI360, a więc wyższą niż najwyższe wymagania z rozporządzenia. Jednak na uwagę zasługuje, że w postanowieniu Komendanta PPSP wskazano, że w dniu złożenia przez Skarżącą operatu przeciwpożarowego nie funkcjonowały akty prawne, które jednoznacznie określałyby wymogi przeciwpożarowe w stosunku do obiektów magazynowych. Akt ten, rozporządzenie Ministra Infrastruktury Wewnętrznych i administracji z dnia 19 lutego 2020 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej jakie mają spełniać obiekty budowlane lub ich części oraz inne miejsca przeznaczone do zbierania, magazynowania lub przetwarzania odpadów (dalej jako r.w.o.p.b.), pojawił się dopiero w 2020 r. Rozporządzenie to weszło w życie w dniu 4 marca 2020 r., przy czym § 47 dopuszczała aby w stosunku do obiektów budowlanych lub ich części oraz innych miejsc, w obrębie których w dniu wejścia w życie rozporządzenia jest prowadzone zbieranie, magazynowanie lub przetwarzanie odpadów, w zakresie wymagań określonych w § 5, § 6, § 8-16, § 19 i § 34 spełnianie wymagań ochrony przeciwpożarowej na podstawie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż do dnia 1 września 2021 r. Odmowa uzasadniona była podyktowana redakcją powołanych przepisów rozporządzeń (r.w.o.p.b. i r.w.t.b.), wymagających wykonania ścian oddzielenia przeciwpożarowego z określonego rodzaju materiału - niepalnego. Użyte argumenty o klasie odporności ogniowej ścian nie mogą więc mieć znaczenia z tego punktu widzenia, gdyż nie klasa odporności ogniowej ścian była oceniona negatywnie. Komendant PPPS, postanowieniem z dnia 18 października 2021 r., wydanym na podstawie art.41a ust.3a u.o. po przeprowadzeniu w zakładzie Skarżącej kontroli, o której mowa w art.41a ust.1a u.o., stwierdził wprawdzie zgodność z warunkami ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w operacie przeciwpożarowym, uzgodnionym postanowieniem Komendanta PPPS z dnia 26 lutego 2020 r. znak [...], niemniej stwierdził również, brak spełnienia wymagań określonych w przepisach, dotyczących ochrony przeciwpożarowej – w zakresie ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że SKO przekonująco wykazało w niniejszej sprawie, iż wniosek skarżącej o dokonanie żądanej zmiany należało rozpatrzeć odmownie z przyczyny wskazanej w art. 41a ust. 4a u.o. Okoliczność, iż przed wydaniem negatywnego dla Skarżącej postanowienia z dnia 18 października 2021 r. Komendant PPSP pozytywnie uzgodnił warunki ochrony przeciwpożarowej zawarte w operacie przeciwpożarowym, przedłożonym przez Skarżącą do wniosku o zmianę zezwolenia (postanowienie Komendanta z dnia 26 lutego 2020 r.), nie jest przesłanką do kwestionowania prawidłowości postanowienia z dnia 18 października 2021 r. Po pierwsze, w postanowieniu tym Komendant wyjaśnił, iż operat nie zawierał informacji o proponowanych rozwiązaniach budowlanych przedmiotowych ścian, zawierał jedynie ogólne zapisy o ścianach oddzielenia przeciwpożarowego jako elementach oddzielenia przeciwpożarowego. Ściany oddzielenie przeciwpożarowego wykonane są wprawdzie z materiałów niepalnych, ale są spoinowane materiałem palnym – pianką poliuretanową., a więc nie spełniają wymagań określonych w przepisach. Po drugie, postanowienie z dnia 18 października 2021 r. zostało wydane nie tylko w oparciu o analizę operatu, ale przede wszystkim po przeprowadzeniu przez Komendanta kontroli, o której mowa w art. 41a ust. 1a u.o. Stwierdzić w tej sytuacji należy, iż ww. orzeczenia Komendanta dotyczyły odmiennych zagadnień, rozstrzyganych w oparciu o odmienne dane, co uzasadniało oddalenie skargi. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skarżąca Spółka zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji SKO z dnia 25 maja 2022 roku, znak [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty z dnia 13 grudnia 2021 roku, znak: [...] i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, mimo że dokonanie zasadniczych ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia nastąpiło dopiero w ramach postępowania odwoławczego, co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności poprzez uniemożliwienie skarżącej odniesienia się do nowych ustaleń organu w administracyjnym toku postępowania administracyjnego, a także naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą wstępną. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy też domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjne sformułowane przez stronę postępowania, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację. Dlatego też do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji, a w przypadku kiedy przepis składa się z wielu jednostek redakcyjnych wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej, której naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Oznacza to, że związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza zatem, że sąd ten – co do zasady – nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), zaś przedmiotowy zarzut został sformułowany jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. Na wstępie wskazać należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2469/22, Legalis). Dalej, o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W konsekwencji, dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Trzeba zatem wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył Sąd pierwszej instancji. Ponadto w treści samego zarzutu – niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., II GSK 666/24, Legalis). Powyższego wymogu nie spełnia ani sposób sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania ani uzasadnienie skargi kasacyjnej. Po pierwsze, w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianych unormowań, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez wojewódzki sąd administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., również przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów wynikowych – powoływanych odrębnie, jak i wspólnie – jest zawsze następstwem złamania innych przepisów. Po drugie, naruszenie tego przepisu zostało powiązane z naruszeniem z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. Sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżąca kasacyjnie powinna powiązać je z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Jednak, jak to wskazano wyżej, w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczyniono tego prawidłowo łącząc je z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który nie był stosowany przez Sąd pierwszej instancji. Nie uszło uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego, że autor skargi kasacyjnej przedmiotowy zarzut powiązał również z art. 135 p.p.s.a., jednak wskazać należy, że warunkiem zastosowania art. 135 ustawy p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie. Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, a więc w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przesłanką jego zastosowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2024 r., III FSK 586/23). Zatem art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Po trzecie, zarzut został skonstruowany w ten sposób, że autor skargi kasacyjnej utworzył zbitkę przepisów, które w jego ocenie miał naruszyć Sąd pierwszej instancji bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, a ponadto należy zauważyć, że niekiedy są to przepisy blankietowe opisujące postępowanie administracyjne jako proces dwuinstancyjny (art. 15 k.p.a.), wyrażające zasadę pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.). Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny: por. np. wyroki NSA z dnia: 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21). Utrudnia to zrozumienie intencji autora skargi kasacyjnej, jak też jej motywów i odniesienie się do każdego z poszczególnych przepisów. Po czwarte, konkretyzacja zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie następuje na podstawie norm procesowych, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jeżeli skarżąca uważała, że Sąd pierwszej instancji wadliwie skontrolował ustalenia przyjęte przez organ administracyjny, to powinna zakwestionować to w ramach zarzutu naruszenia właśnie art. 7 i art. 77 § 1 (jeżeli chodzi o niewyjaśnienie lub wyjaśnienie pewnych okoliczności) oraz 80 k.p.a. (jeżeli chodzi o ocenę zgromadzonych dowodów), w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, a nie w ramach zarzutu naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. Stan faktyczny sprawy administracyjnej ustalany jest przez organy stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przy zastosowaniu art. 80 k.p.a. i to w ramach prawidłowości ich zastosowania sąd administracyjny weryfikuje stan faktyczny sprawy administracyjnej. Po piąte, zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W przedmiotowej sprawie skarżąca Spółka od decyzji organu I instancji złożyła odwołanie do organu II instancji, które zostało rozpoznane przez utrzymanie w mocy orzeczenia. Zasada dwuinstancyjności została zachowana. Wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych "uruchomienie postępowania odwoławczego powoduje, iż organ odwoławczy obowiązany jest nie tylko skontrolować decyzję organu pierwszej instancji, ale ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji." (wyrok WSA w Krakowie z 7.05.2019 r., III SA/Kr 1288/18). Istota zasady dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a. (która ma również przymiot zasady konstytucyjnej), sprowadza się w judykaturze do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Owo wynikające z zasady dwuinstancyjności dwukrotne rozpatrywanie sprawy rozumiane jest jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego – najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Organ był zatem uprawniony do kontroli całościowej wydanej decyzji organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności nie została naruszona skoro przedmiotem postępowania zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji w istocie była kwestia zmiany decyzji ostatecznej udzielającej zezwolenie na zbieranie odpadów. Z powyższych względów przedmiotowe zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Skoro więc podniesione zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.