III OSK 2544/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 455/24 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 15 grudnia 2023 r. nr DKO-WOP.401.214.2023.kp w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 17 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 455/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S. (dalej "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ") z dnia 15 grudnia 2023 r., nr DKO-WOP.401.214.2023.kp, w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od GIOŚ na rzecz skarżącego kwotę 2000 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "WIOŚ") decyzją z dnia 12 października 2020 r., nr WP.7062.2.20.2020.SS, wymierzył skarżącemu, prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe W. S. w P., administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 000 zł za prowadzenie na działce nr [...], obręb M., gmina L. rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "[...]" odpadami nieujętymi w decyzji Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 12 lipca 2019 r. bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Na skutek odwołania skarżącego, GIOŚ decyzją z dnia 15 grudnia 2023 r., nr DKO-WOP.401.214.2023.kp, uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o wymierzeniu skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 200 000 zł za prowadzenie na działce nr [...] obręb M., gmina L., działalności polegającej na rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "[...]" odpadami nieujętymi w decyzji Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 12 lipca 2019 r., nr DOŚ-IV.7244.10.2019.DP, bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że WIOŚ w okresie od dnia 22 maja 2020 r. do dnia 28 maja 2020 r. przeprowadził kontrolę działalności prowadzonej przez skarżącego, polegającej na rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "[...]" działka nr [...], obręb M., [...] M., Gmina L. Oględziny rekultywowanego terenu przeprowadzone zostały w dniu 22 maja 2020 r. w obecności osoby upoważnionej przez skarżącego. W dniu rozpoczęcia kontroli na terenie przedmiotowej działki stwierdzono zrzut odpadów podobnych do odpadów komunalnych, powstających na instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Odpady te WIOŚ zidentyfikował jako podobne do odpadów takich jak: 19 05 03 – kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania), 19 12 12 – inne odpady (w tym substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów innych niż wymienione w 1912 11, 20 03 01 – niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne. Odpady te nie zostały ujęte w decyzji Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 12 lipca 2019 r., nr DOŚ-IV.7244.10.2019.DP. Organ odwoławczy wskazał, że zrzut odpadów następował ze skarpy z trzech miejscach w kierunku wschodnim. Charakter opadów został określony organoleptycznie poprzez wyczuwalny zapach, charakterystyczny dla odpadów komunalnych lub odpadów z przetwarzania odpadów komunalnych. Jak podał przedstawiciel skarżącego odpady te zostały przywiezione w ciągu ostatniego tygodnia jako odpady o kodach 17 01 01, 17 01 02, 17 05 04 oraz 20 02 02. Ponadto w trakcie wizji lokalnej na kontrolowanym terenie nadal znajdowały się odpady ujawnione podczas poprzedniej kontroli, nieujęte w decyzji Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 12 lipca 2019 r., opisane w protokole kontroli z dnia 28 lutego 2020 r., znak: WIOŚ OPOLE 46/2020, a mianowicie: odpady twarde tworzyw sztucznych w odpadach gruzu używanych do przetwarzania w ramach rekultywacji, wylewiska substancji podobne do smoły bitumicznej, strzępy folii tworzyw sztucznych w okolicy rozlewisk smoły bitumicznej, pewne ilości rurek gumowych. Ze względu na brak możliwości wydruku i podpisania protokołu kontroli w dniu 22 maja 2020 r. na terenie kontrolowanego podmiotu, dokonano tego w siedzibie WIOŚ w dniu 28 maja 2020 r. Protokół został podpisany przez skarżącego bez uwag i zastrzeżeń. Następnie pismem z dnia 23 czerwca 2020 r. WIOŚ wystosował zarządzenie pokontrolne, w którym wskazał, aby zaprzestać przetwarzania odpadów nieprzewidzianych do rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "[...]", obejmującego część działki nr [...] obręb M., tj. odpadów nieujętych w decyzji Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 12 lipca 2019 r., oraz nakazał prowadzić ewidencję odpadów wytwarzanych zgodnie ze stanem rzeczywistym. Dodatkowo wskazał termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń do dnia 10 lipca 2020 r. Z kolei skarżący odniósł się do zarządzenia pokontrolnego pismem z dnia 10 lipca 2020 r., w którym wyjaśnił, że nie przetwarzał i nie będzie przetwarzał odpadów nieujętych w pozwoleniu. Ponadto zaprzestał współpracy z dostawcą gruzu i dodatkowo wprowadził kontrole każdej partii przywiezionych odpadów. Jednocześnie wyjaśnił, że w wyrobisku znalazła się niewielka partia odpadów, które zostały usunięte. Skarżący wytłumaczył, że nie zna wyników badań, według których odpady można było sklasyfikować pod kodami 19 05 03, 19 12 12 oraz 20 03 01, a wszystkie odpady zostały przekazane pod kodem 20 03 01. Organ odwoławczy przywołał treść art. 41 ust. 1, art. 194 ust. 4 i 7i art. 199 ustawy o odpadach. Wskazał, że na dzień stwierdzenia przedmiotowego naruszenia oraz wydania decyzji przez WIOŚ, administracyjna kara pieniężna za zbieranie i przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia wynosiła nie mniej niż 10 000 zł i nie mogła przekroczyć 1 000 000 zł. Następnie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648), która weszła w życie w dniu 23 września 2021 r., wprowadziła zmiany w dotychczas obowiązującej ustawie o odpadach. Zgodnie z art. 3 pkt 12 lit. c i lit. d wymienionej ustawy odpowiednio obniżeniu uległa wysokość najniższej przewidzianej przepisem art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach administracyjnej kary pieniężnej z 10 000 do 1 000 zł oraz uchylony został ust. 6. Zmianie uległ również przepis art. 194 ust. 7, w myśl którego wysokość kary odpowiednio za zbieranie lub przetwarzanie odpadów bez zezwolenia oraz gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, ustala się uwzględniając ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199 (art. 3 pkt 12 lit. e ustawy zmieniającej). Ustawodawca nie przewidział regulacji intertemporalnych w zakresie stosowania przepisu art. 194 w dotychczasowym brzmieniu. Milczenie ustawodawcy w tym względzie oznacza założenie bezpośredniego stosowania nowego prawa, zgodnie z art. 189c k.p.a. Organ odwoławczy zobligowany był zatem do wydania decyzji, uwzględniając brzmienie przepisów ustawy o odpadach obowiązujące w dacie orzeczenia. GIOŚ zauważył, że WIOŚ, na podstawie przesłanek z art. 199 ustawy o odpadach, ustalił wysokość kary, stwierdzając, iż charakter naruszeń w oczywisty sposób stwarza zagrożenie dla wód gruntowych i stanowi potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi, ma charakter trwały, a rozmiar działalności jest duży. Przy czym na podstawie kart przekazania odpadów możliwe było oszacowanie jedynie przybliżonej masy odpadów znajdujących się w sposób nieuprawniony na kontrolowanym terenie. Organ I instancji nie dał wiary wskazaniu skarżącego jakoby w całości usunął wszystkie zalegające w wyrobisku odpady komunalne. Miało to bezpośrednie przełożenie na ustalony przez organ I instancji wymiar kary. Organ odwoławczy zdecydował się zmniejszyć wysokość wymierzonej kary. GIOŚ podał, że nie mógł dokładnie określić ilości odpadów, jednak jak przedstawia dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu kontroli (załącznik nr 10), ilość odpadów w wyrobisku była znaczna, a odpady były rozprzestrzenione na terenie całego wyrobiska. Szacując rozmiar prowadzonej działalności, organ odwoławczy przyjął, że do rekultywacji wyrobiska używano odpadów gruzu, w którym znajdowały się odpady zidentyfikowane jako odpady komunalne i kompost o kodach 19 05 03, 19 12 12 oraz 20 03 01, a zrzut tych odpadów następował z trzech miejsc do wyrobiska. Z kolei z kart przekazania odpadów wynika, że skarżący do rekultywacji przyjął 48,99 Mg betonu oraz gruzu betonowego o kodzie 17 0101, natomiast przekazał wszystkie odpady pod kodem 20 03 01 w ilości 19,08 Mg. Określając rozmiar prowadzonej działalności GIOŚ wskazał, że skarżący w okresie od stycznia do lutego 2020 r. przetworzył 649 Mg ziemi i gruzu, natomiast w posiadanym przez niego zezwoleniu wskazano, że może przetworzyć 85 000 Mg odpadów. Jest to bardzo duża ilość, co świadczy o dużym rozmiarze działalności. Organ odwoławczy odniósł się dalej do właściwości odpadów, okoliczności oraz rodzaju naruszenia przepisów ustawy, wpływu naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okresu trwania naruszenia, skutków zagrożenia i wielkości zagrożenia. GIOŚ odniósł się również do twierdzeń skarżącego, a nadto zaznaczył, że nie było przesłanek do zastosowania art. 189f k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że – biorąc pod uwagę w szczególności niemożność jednoznacznego określenia ilości przetworzonych odpadów (z dokumentacji fotograficznej – załącznik nr 10, wynika, że masa odpadów była znaczna, z karty bez przekazania odpadów natomiast, że masa przekazanych odpadów pod kodem 20 03 01 wyniosła 19,08 Mg) organ odwoławczy postanowił zmniejszyć wymiar administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na skarżącego. Okolicznością łagodzącą był również fakt, że w toku kolejnych dwóch kontroli w dniach 30 marca do 20 grudnia 2022 r. oraz od 7 sierpnia do 18 sierpnia 2023 r. nie stwierdzono żadnych naruszeń. Z tego też względu GIOŚ postanowił wymierzyć skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 200 000 zł. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że nie mógł odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na właściwości odpadów, a także potencjalny wpływ naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko. Ponadto GIOŚ zauważył, że było to kolejne naruszenie skarżącego w zakresie gospodarowania odpadami, ponieważ organ I instancji wymierzył już skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 100 000 zł za przetwarzanie innych odpadów w ramach rekultywacji wyrobiska "[...]", czyli wypełnianie wyrobiska mieszankami bitumicznymi zawierającymi smołę (kod odpadu 17 03 01*), strzępami folii tworzyw sztucznych oraz innymi nieustalonego pochodzenia, odpadami rurek gumowych, liści, a także twardych tworzyw sztucznych, bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach (decyzja z dnia 25 sierpnia 2020 r., nr WP.7062.2.10.2020.SS). Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 12 lipca 2019 r. nakazywała stronie bezpośrednio po przywiezieniu odpadów przeznaczonych do rekultywacji wyrobiska, sprawdzenie ich pod kątem rodzaju i jakości, a następnie ich zdeponowanie, zgodnie z przeznaczeniem wyrobiska. W interesie skarżącego było sprawdzenie jakie odpady zostały przez niego przyjęte. Organ odwoławczy stwierdził, że trudno byłoby jednoznacznie określić, jaka była masa zebranych i przetworzonych przez skarżącego odpadów bez wymaganego zezwalania. Dołączone do protokołu zdjęcia wskazują, że nie była to znikoma ilość, a skarżący przekazał uprawnionemu podmiotowi odpady pod kodem 20 03 01 w ilości 19,08 Mg. Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów odwołania, uznając je za niezasadne. W tym kontekście wskazał w szczególności, że inspektorzy Inspekcji Ochrony Środowiska są uprawnieni do określenia składu morfologicznego odpadów w oparciu o wiedzę ekspercką, a ilość odpadów widoczną na zdjęciach trudno uznać za domieszki. Obszar podawany rekultywacji powinien być monitorowany przez skarżącego na bieżąco, w celu wyeliminowania nielegalnego przywożenia i deponowania innego rodzaju odpadów, nie przeznaczonych do rekultywacji, co w niniejszej sprawie nie zostało spełnione. W ocenie organu odwoławczego, nie było podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. Pismem z dnia 17 stycznia 2024 r. skargę na decyzję GIOŚ z dnia 15 grudnia 2023 r. do WSA w Warszawie złożył skarżący, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 41 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że skarżący prowadził działalność polegającą na zbieraniu odpadów i prowadzeniu przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy skarżący działał tylko w oparciu o uzyskane zezwolenie, 2) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności podnoszonych przez stronę w piśmie z dnia 10 lipca 2020 r., a mianowicie: że podrzucone odpady zostały definitywnie usunięte z terenu zakładu górniczego, czemu organ bez żadnego uzasadnienia nie dał wiary oraz że w chwili kontroli nie zostały wykonane zalecenia wynikające z poprzedniej decyzji, 3) art. 9 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 45 i następne ustawy – Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie kontroli wybiórczo z pominięciem istotnych elementów mogących mieć wpływ na odpowiedzialność lub brak odpowiedzialności przedsiębiorcy za ewentualne naruszenie warunków zezwolenia, albowiem przeprowadzona kontrola w ogóle nie zmierzała do ustalenia elementów istotnych dla rozpoznania sprawy, tj. ilości zmieszanych odpadów komunalnych, które miałyby być rzekomo przetwarzane bez zezwolenia (przykładowo organ zaniechał pobrania próbek zmierzających do ustalenia rodzaju odpadów oraz zaniechał podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia ilości przetwarzanych odpadów, np. grubości warstwy odpadów, jej powierzchni), 4) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie bez żadnego dowodu, że strona nie usunęła wszystkich odpadów komunalnych, podczas gdy strona przedłożyła dowód w postaci karty przekazania odpadów z dnia 10 lipca 2020 r. wskazujący wprost, że wszystkie odpady zostały usunięte (organ w ogóle nie wskazał, na jakiej podstawie ustalił, że miejsce przetwarzania odpadów jest "niestabilnym piaszczysto-ziemistym ukształtowaniem ścian niecki wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego"), 5) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez oparcie twierdzenia, jakoby strona przetwarzała bez stosownego zezwolenia zmieszane odpady komunalne w ilości 19,081 jedynie na karcie przekazania odpadów z dnia 10 lipca 2020 r. i pominięcie wyjaśnienia strony, że odpady wyszczególnione na KPO z dnia 10 lipca 2020 r. obejmowały nie tylko odpady podrzucone przez dostawców gruzu, ale także były to własne odpady komunalne powstające w związku z utrzymaniem własnych terenów zielonych, które były gromadzone w celu uzyskania ilości transportowej, 6) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie ustalenia, jaka była łączna masa odpadów odebranych przez skarżącego od rozpoczęcia rekultywacji wyrobiska do roku, w którym została przeprowadzona u skarżącego kontrola, co z kolei pozwoliłoby ustalić, jaki był stosunek masy odnalezionych podczas kontroli odpadów komunalnych do masy wszystkich odpadów odebranych przez skarżącego w tatach 2019-2020, 7) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy organy obu instancji miały niedające się rozstrzygnąć wątpliwości co do tego, w jakiej ilości strona skarżąca przetwarzała odpady, 8) art. 189c k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, przez co organ, wymierzając karę pieniężną, nie uwzględnił załącznika nr 6 do ustawy o odpadach w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach – przy zastosowaniu wzoru z załącznika nr 6 kara pieniężna wyniosłaby nie więcej niż 10 000 zł; 9) art. 199 w zw. z art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach i art. 6 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę przy ustalaniu wysokości kary wszystkich okoliczności wymienionych w tym przepisie oraz poszukiwanie kryteriów pozwalających na ustalenie wysokości kary poza ustawą. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. GIOŚ wniósł o oddalenie skargi. W dniu 17 czerwca 2024 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że organy naruszyły art. 7, 77 i 80 k.p.a., ponieważ nie ustaliły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego w zakresie ilości odpadów, które były przetwarzane przez skarżącego bez wymaganego zezwolenia. Sąd I instancji, jeżeli chodzi o ustalenie rodzaju odpadów, podzielił stanowisko organu, że inspektorzy WIOŚ są uprawnieni do określenia składu morfologicznego odpadów w oparciu o wiedzę ekspercką. Natomiast – zdaniem Sądu I instancji – w niniejszej sprawie nie zostało konkretnie wyjaśnione, dlaczego w trakcie kontroli w dniach 22-28 maja 2020 r. inspektorzy WIOŚ nie podjęli próby dokonania dokładnych ustaleń co do ilości odpadów, które były tam przetwarzane bez wymaganego zezwolenia poprzez pomiar brył tych odpadów. W dacie stwierdzenia naruszenia (22-28 maja 2020 r.) obowiązywał art. 194 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.), zgodnie z którym administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 10 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. W myśl art. 194 ust. 6 ustawy, wysokość kary, o której mowa w ust. 4, oblicza się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy. Zgodnie z załącznikiem nr 6 pkt 1 wysokość administracyjnej kary pieniężnej oblicza się zgodnie z następującym wzorem: K = O x S, gdzie: K – oznacza wysokość administracyjnej kary pieniężnej, O – oznacza domyślną objętość bryły zgromadzonych odpadów [m3] obliczoną z uwzględnieniem długości, szerokości i wysokości bryły zgromadzonych odpadów, przy czym długość i szerokość bryły zgromadzonych odpadów stanowią boki prostokąta, które są styczne do podstawy bryły nagromadzonych odpadów, natomiast wysokość mierzona jest w najwyższym punkcie bryły, S – oznacza stawkę za 1 [m3] zgromadzonych odpadów (...). W ocenie WSA w Warszawie wysokość administracyjnej kary pieniężnej powinna była zostać ustalona w oparciu o powołane przepisy. Wprawdzie przepis art. 194 ust. 6a ustawy o odpadach stanowił, że w przypadku braku możliwości obliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 4, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy, wysokość tej kary oblicza się, uwzględniając przesłanki określone w art. 199. Organ nie wyjaśnił jednak, dlaczego nie mógł dokonać pomiaru ilości odpadów i zastosował ten przepis. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIOŚ wskazał jedynie, że "(...) nie mógł dokładnie określić ilości odpadów, jednak jak przedstawia dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu kontroli (załącznik nr 10), ilość odpadów w wyrobisku była znaczna, a odpady były rozprzestrzenione na terenie całego wyrobiska. Szacując rozmiar prowadzonej działalności, przyjąć należy, że do rekultywacji wyrobiska używano odpadów gruzu, w którym znajdowały się odpady zidentyfikowane jako odpady komunalne i kompost o kodach 19 05 03, 19 12 12 oraz 20 03 01, a zrzut tych odpadów następował z trzech miejsc do wyrobiska. Z kart przekazania odpadów wynika, że strona do rekultywacji przyjęła 48,99 Mg betonu i gruzu betonowego o kodzie 17 0101, natomiast przekazała wszystkie odpady pod kodem 20 03 01 w ilości 19,08 Mg". W związku z powyższym WSA w Warszawie uznał za zasadny zarzut naruszenia przez organy art. 81a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy organy obu instancji nie ustaliły, jaka była ilość odpadów, które skarżący przetworzył bez zezwolenia. Przedmiotem niniejszego postępowania jest nałożenie na skarżącego obowiązku zapłaty kary administracyjnej. W przypadku gdy w dacie naruszenia obowiązywały przepisy względniejsze dla sprawcy naruszenia (art. 189c k.p.a.), na podstawie których istniała możliwość ustalenia dokładnej wysokości kary, to organ powinien oprzeć swoje ustalenia dotyczące ilości przetworzonych odpadów na podstawie innych dostępnych danych, w szczególności danych dotyczących ilości odpadów o kodzie 20 03 01 usuniętych przez skarżącego, wykazanych w karcie przekazania odpadów z dnia 10 lipca 2020 r. w ilości 19,08 Mg. Organ wskazał wprawdzie, iż nie wszystkie odpady komunalne ujawnione podczas kontroli w dniach 22-28 maja 2020 r. zostały usunięte, lecz nie poparł tego twierdzenia żadnymi dowodami, nie przeprowadził ponownej kontroli po zgłoszeniu ich usunięcia przez skarżącego w lipcu 2020 r. W tym zakresie Sąd I instancji podzielił zatem zarzut skargi dotyczącą naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie bez żadnego dowodu, że strona nie usunęła wszystkich odpadów komunalnych, podczas gdy strona przedłożyła dowód w postaci karty przekazania odpadów z dnia 10 lipca 2020 r. Organ wskazał wprawdzie, że odpady te nie mogły być usunięte w całości ze względów technicznych, ponieważ miejsce przetwarzania odpadów jest niestabilnym piaszczysto-ziemistym ukształtowaniem ścian niecki wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego, ale jest to tylko przypuszczenie organu, niepoparte żadnymi dowodami. Zdaniem Sądu I instancji przy przyjęciu (zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a.), że ilość przetworzonych bez zezwolenia odpadów wynosiła 19,08 Mg, możliwe byłoby obliczenie wysokości kary na podstawie obowiązujących w dacie naruszenia, tj. w okresie od połowy maja do 10 lipca 2020 r. przepisów zawartych w załączniku nr 6 do ustawy o odpadach. Zgodnie bowiem z pkt 3 załącznika nr 6 w przypadku braku odpadów, które były zbierane lub przetwarzane bez wymaganego zezwolenia, wartość "O", o której mowa w ust. 1, ustala się na podstawie dokumentów ewidencji odpadów lub innych dowodów stwierdzających ilość odpadów, w stosunku do których stwierdzono naruszenie, przy czym stosuje się przelicznik masy odpadów wyrażonej w Mg na ich objętość wyrażoną w m3, który wynosi 1. W przypadku zgromadzenia odpadów na danym terenie w kilku bryłach, wartość "O" oblicza się, sumując domyślną objętość wyliczoną osobno dla każdej bryły zgromadzonych odpadów. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, jakoby był on zobligowany do wydania decyzji, uwzględniając brzmienie przepisów ustawy o odpadach obowiązujące w dacie orzekania. Zdaniem Sądu I instancji, inne znaczenie mają przepisy przejściowe, które w przypadku zmian ustawowych wskazują, które prawo ma zastosowanie w konkretnej sprawie administracyjnej, a inne zastosowanie ma zasada wyrażona w art. 189c k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Jest to unormowanie wyrażające zasadę lex mitior agit (zasadę działania ustawy względniejszej dla sprawcy), analogiczne jak w art. 4 § 1 Kodeksu karnego, art. 2 § 1 Kodeksu wykroczeń czy art.2 § 2 Kodeksu karnego skarbowego. Przepis intertemporalny art. 189c k.p.a. ma charakter zasady kształtującej w sposób generalny orzekanie w sprawach administracyjnych kar pieniężnych i powinien mieć zastosowanie w tej sprawie, pomimo braku przepisu przejściowego nakazującego stosowanie w tej sprawie przepisów dotychczasowych. Ponieważ przepisy ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r. nie stanowią o wyłączeniu zasady przewidzianej w art. 189c k.p.a. rację ma skarżący, że GIOŚ nie rozważył możliwości zastosowania w tej sprawie art. 189c k.p.a. i nie uwzględnił korzystniejszych dla sprawcy naruszenia przepisów zawartych w załączniku nr 6 do ustawy o odpadach. Jak bowiem wskazano w skardze, przy przyjęciu ilości odpadów wynikającej z karty przekazania odpadów z dnia 10 lipca 2020 r. i przy zastosowaniu wzoru z załącznika nr 6 kara pieniężna wyniosłaby nie więcej niż 10 000 zł. Wymierzona w tej sprawie – na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez organ odwoławczy – kara w wysokości 200 000 zł jest karą znacząco wyższą. Z kolei w odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 199 w zw. z art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach i art. 6 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę przy ustalaniu wysokości kary wszystkich okoliczności wymienionych w tym przepisie, WSA w Warszawie wskazał, że w pierwszej kolejności organ powinien ustalić prawidłowo stan faktyczny sprawy w zakresie ilości przetwarzanych bez zezwolenia odpadów, a następnie zastosować zasadę wyrażoną w art. 189c k.p.a. W przypadku zastosowania w tej sprawie art. 194 ust. 6 ustawy o odpadach w związku z przepisami załącznika nr 6 do tej ustawy, przepisy wymienione w art. art. 199 w zw. z art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach nie będą miały w sprawie zastosowania. Jednocześnie, według Sądu I instancji, nietrafny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 41 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że skarżący prowadził działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy skarżący działał tylko w oparciu o uzyskane zezwolenie. Organ w tej sprawie wykazał bowiem, że w toku kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ w okresie od 22 do 28 maja 2020 r. na terenie wyrobiska stwierdzono zrzut odpadów podobnych do odpadów komunalnych powstających na instalacji przetwarzania odpadów komunalnych o określonych kodach. Tego rodzaju odpady nie zostały ujęte w posiadanej przez skarżącego decyzji Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 12 lipca 2019 r., a zatem skarżący rekultywację wyrobiska tymi odpadami prowadził bez stosownego zezwolenia więc nielegalnie. Wobec tego, w ocenie Sądu I instancji, istniała podstawa do wymierzenia kary na podstawie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, lecz dokładniejszego ustalenia wymagało, jaka była ilość przetworzonych odpadów i jakie przepisy miały zastosowanie przy wymierzeniu tej kary. Pismem z dnia 7 sierpnia 2024 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2024 r. wywiódł GIOŚ (dalej również "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189c k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że ustawa materialna obowiązująca poprzednio – tj. w chwili naruszenia prawa – jest względniejsza dla strony, podczas gdy nowelizacja art. 194 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach obniżyła dolny wymiar administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia i wprowadziła uznaniowe określanie jej wysokości przez organ, co przemawiało za korzystniejszością tej regulacji dla strony postępowania; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 189c k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że ustawa obowiązująca poprzednio – tj. w chwili naruszenia prawa – jest względniejsza dla strony, podczas gdy niemożność ustalenia przez organy nawet przybliżonej ilości odpadów nielegalnie przetworzonych wyłączała możliwość wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości wynikającej ze wzoru opisanego w załączniku nr 6 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organy obu instancji nie ustaliły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego w zakresie ilości odpadów, które były przetwarzane bez wymaganego zezwolenia przez skarżącego, podczas gdy specyfika ujawnionego naruszenia uniemożliwiała wyczerpujące określenie tej okoliczności i obligowała inspektorów do dokonania fachowej oceny tej przesłanki na podstawie posiadanej wiedzy eksperckiej; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał wystarczających podstaw do ustalenia faktów kluczowych dla rozstrzygnięcia postępowania, przypisania stronie odpowiedzialności za ujawniony delikt administracyjny i wymierzenia kary na podstawie uznania administracyjnego organu; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodzą niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, które powinny być rozstrzygnięte na korzyść strony, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na niemożność precyzyjnego określenia ilości odpadów przetworzonych przez stronę bez zezwolenia, lecz zarazem bezsprzecznie dowodzi popełnieniu deliktu administracyjnego i możliwości przypisania przedsiębiorcy odpowiedzialności za tenże delikt; II. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 § 1 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 194 ust. 4 w zw. z art. 194 ust. 7 w zw. z art. 199 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak możliwości skonkretyzowania ilości odpadów przetworzonych przez przedsiębiorcę bez wymaganego zezwolenia uniemożliwia organom wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie uznania administracyjnego w oparciu o znowelizowane przepisy, które obniżyły dolny wymiar kary za opisany delikt administracyjny. Skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w razie uznania przez Sąd, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 p.p.s.a.; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia przez Sąd wniosku organu z pkt 1. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zwrócenie mu przez skarżącego poniesionych, niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22). Twierdzenia skarżącego kasacyjnie, sformułowane w ramach zarzutów naruszanie przepisów postępowania, oscylują zasadniczo wokół implikacji wynikających ze zmiany ustawy o odpadach, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648). W wyniku tej zmiany obniżeniu uległa wysokość najniższej przewidzianej przepisem art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach administracyjnej kary pieniężnej z 10 000 do 1 000 zł, a ponadto uchylony został ust. 6 i 6a. Zmianie uległ również przepis art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach – zgodnie z jego nowym brzmieniem "wysokość kary, o której mowa w ust. 4 i 5, ustala się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199". Przedmiotowe naruszenie prawa tudzież orzeczenie organu I instancji miały miejsce przed opisaną zmianą normatywną, natomiast organ odwoławczy orzekał po tej zmianie. Zgodnie z art. 189c k.p.a. "jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zmiany normatywnej, o której mowa, nie da się – z uwagi na jej złożony charakter (z jednej strony obniżenie wysokości najniższej kary, z drugiej strony wyeliminowanie mechanizmu obliczania kary według określonego wzoru) – zakwalifikować in abstracto jako łagodzącej lub zaostrzającej odpowiedzialność; taka kwalifikacja musi być dokonana na gruncie konkretnej sprawy. Zasadniczo należy jednak przyjąć, że w przypadku braku możliwości obliczenia wysokości kary w sposób określony w ówczesnym załączniku nr 6 względniejsza dla strony jest ustawa w nowym brzmieniu – w takim bowiem przypadku wyeliminowanie mechanizmu obliczania kary według określonego wzoru jest neutralne (i tak mechanizm ten nie miałby zastosowania), natomiast potencjalnego znaczenia nabiera obniżenie wysokości najniższej kary. Z kolei w przypadku, gdy obliczenie wysokości kary w sposób określony w ówczesnym załączniku nr 6 wchodzi w rachubę, ustalenie względniejszego prawa staje się bardziej złożone i wymaga rozważenia również innych okoliczności. Od oceny prawidłowości rozstrzygnięcia kwestii, który przypadek zachodzi w niniejszej sprawie, w dużej mierze zależy ocena całego wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji – zważywszy w szczególności na okoliczności zdeponowania i charakter przedmiotowych odpadów – zasadnie stwierdził, że organ nie poczynił ustaleń co do ich ilości ani też nie wykazał w sposób przekonujący, iż nie było to możliwe. Trafne jest spostrzeżenie Sądu I instancji, wedle którego "nie zostało konkretnie wyjaśnione, dlaczego w trakcie kontroli w dniach 22-28 maja 2020 r. inspektorzy WIOŚ nie podjęli próby dokonania dokładnych ustaleń co do ilości odpadów, które były tam przetwarzane bez wymaganego zezwolenia, poprzez pomiar brył tych odpadów". Poczynione dotychczas rozważania prowadzą do wniosku o bezzasadności przede wszystkim tych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które zasadzają się na twierdzeniu, że – wbrew ocenie Sąd I instancji – wszystkie relewantne okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie nie ma racji: gdy twierdzi, że specyfika ujawnionego naruszenia uniemożliwiała poczynienie ustaleń co do ilości odpadów (zarzut I.3); gdy twierdzi, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy do ustalenia kluczowych faktów, również w zakresie wymierzenia kary (zarzut I.4); gdy twierdzi, że materiał dowodowy wskazuje niemożność precyzyjnego określenia ilości odpadów przetworzonych bez zezwolenia (zarzut I.5). Sąd I instancji, przyjmując odmienne stanowisko, nie naruszył przepisów powołanych w odnośnych zarzutach. W postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów statuujących zasadę prawdy materialnej (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) i zasadę rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony (art. 81a § 1 k.p.a.) – a Sąd I instancji zasadnie to stwierdził. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługują również na uwzględnienie te zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w których skarżący kasacyjnie – powołując się na art. 189c k.p.a. – wskazuje na błędne przyjęcie, że ustawa materialna obowiązująca poprzednio – tj. w chwili naruszenia prawa – jest względniejsza dla strony (zarzuty I.1 i I.2). W obliczu braku miarodajnych ustaleń co do tego, czy ustalenie ilości odpadów przetworzonych bez zezwolenia (i tym samym obliczenie kary według ówczesnego wzoru) było możliwe, czy też nie – tak naprawdę nie da się rozstrzygnąć, która ustawa w tej sprawie ma walor względniejszej. Ponieważ skarżący kasacyjnie podniósł również zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię (zarzut II), zauważyć należy, że błędna wykładnia może się przejawiać w "nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej" (M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2024, s. 596). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego in genere – a zwłaszcza zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię – nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21). Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię powinien dotyczyć wykładni rzeczywiście przyjętej przez Sąd I instancji i nie może odnieść zamierzonego skutku, jeżeli kontestuje stanowisko, którego Sąd I instancji w istocie nie wyraził (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2025 r., III OSK 1986/22; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2025 r., III OSK 2720/24). Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 194 ust. 4 w zw. z art. 194 ust. 7 w zw. z art. 199 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach jest nietrafny, ponieważ Sąd I instancji suponowanej w treści tego zarzutu wykładni, którą skarżący kasacyjnie uznaje za błędną, w ogóle nie przedstawił. W szczególności Sąd I instancji nie stwierdził, że "brak możliwości skonkretyzowania ilości odpadów przetworzonych przez przedsiębiorcę bez wymaganego zezwolenia uniemożliwia organom wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie uznania administracyjnego w oparciu o znowelizowane przepisy, które obniżyły dolny wymiar kary za opisany delikt administracyjny". Sąd I instancji stwierdził, że brak możliwości skonkretyzowania ilości odpadów przetworzonych przez przedsiębiorcę bez wymaganego zezwolenia w niniejszej sprawie nie został wykazany. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.