III OSK 2366/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 454/24 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 5 grudnia 2023 r. nr DKO-WOP.401.215.2023.kp w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 17 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 454/24, oddalił skargę W. S. (dalej "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ") z dnia 5 grudnia 2023 r., nr DKO-WOP.401.215.2023.kp, w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "WIOŚ") w okresie od dnia 24 lutego 2020 r. do dnia 28 lutego 2020 r. przeprowadził kontrolę interwencyjną działalności prowadzonej przez skarżącego pod nazwą [...] Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe W. S. w miejscowości [...]. Firma posiadała zezwolenie na przetwarzanie odpadów w ramach rekultywacji, tj. decyzję Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 12 lipca 2019 r. Oględziny terenu rekultywacji przeprowadzone zostały w dniu 24 lutego 2020 r. w obecności osoby upoważnionej. W trakcie oględzin wyrobiska złoża kruszywa naturalnego, w którym wydobywany był piasek, stwierdzono, że na terenie działki nr [...] obręb [...] znajdywały są rozlewiska substancji podobnej do smoły bitumicznej – odpad o kodzie 17 03 01* – mieszanki bitumiczne zawierające smołę. Według przedstawiciela kontrolowanego podmiotu był to asfalt. Jednak, jak stwierdzili inspektorzy WIOŚ, przy temperaturze zewnętrznej powietrza wynoszącej około 6°C, smoła bitumiczna odkształcała się po nadepnięciu na nią. Ponadto, w rejonie jednego z rozlewisk smoły bitumicznej ujawniono strzępy folii, tworzyw sztucznych oraz innych odpadów nieustalonego pochodzenia. Na kontrolowanym terenie stwierdzono również zgromadzenie: pewnej ilości rurek gumowych – z tyłu, gdzie prowadzone było przetwarzanie odpadów w ramach rekultywacji, ok. 2 m³ odpadów liści, odpadów twardych tworzyw sztucznych w odpadach gruzu. Wymienione odpady nie były ujęte w decyzji Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 12 lipca 2019 r. zezwalającej na przetwarzanie odpadów w ramach rekultywacji. Powyższe ustalenia zostały udokumentowane w protokole kontroli nr WIOSOPOLE 46/2020 podpisanym przez kontrolującego i kontrolowanego w dniu 28 lutego 2020 r. Pismem z dnia 3 marca 2020 r. skarżący wniósł zastrzeżenia do protokołu; zaprzeczył, że na terenie prowadzonej działalności doszło do przetwarzania odpadów o kodzie 17 03 01*, wskazując, że mieszanka bitumiczna została zakupiona celem utwardzenia dróg wewnętrznych po zmieszaniu z kruszywem. Na dowód tego zostały przekazane faktury zakupu. Skarżący zaprzeczył również, jakoby przetwarzał odpady w ramach rekultywacji, wykorzystując do tego gumowe rurki. Wyjaśnił, że odpady te znajdowały się na tym terenie od 2017 r., czyli przed wydaniem zezwolenia z dnia 12 lipca 2019 r. i należały do firmy [...] sp. z o.o. Pismem z dnia 7 kwietnia 2020 r. WIOŚ wystosował zarządzenie pokontrolne, w którym wskazał, aby prowadzić rekultywację wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "[...]" obejmującego część działki nr [...] obręb [...] poprzez przetwarzanie odpadów ujętych w decyzji Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 12 lipca 2019 r. oraz prowadzić ewidencję odpadów wytwarzanych zgodnie ze stanem rzeczywistym. Skarżący odniósł się do zarządzenia pokontrolnego pismem z dnia 26 kwietnia 2020 r., w którym podniósł argumenty podobne jak w wyjaśnieniach do protokołu kontroli, nie odniósł się natomiast do zarządzeń w nim zawartych i podjętych działań. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2020 r., znak WP.7062.2.10.2020.SS, WIOŚ wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za prowadzenie na działce nr [...] obręb [...], gmina [...], działalności polegającej na rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "[...]" odpadami nieujętymi w decyzji Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 12 lipca 2019 r., znak: DOŚ-IY.7244.10.2019.DP, na przetwarzanie odpadów w ramach rekultywacji wyrobiska "[...]", czyli mieszankami bitumicznymi zawierającymi smołę (kod odpadu 17 03 01*), strzępami folii tworzyw sztucznych oraz innymi nieustalonego pochodzenia, odpadami rurek gumowych, liści, a także twardych tworzyw sztucznych, bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Na skutek odwołania skarżącego, GIOŚ decyzją z dnia 5 grudnia 2023 r., nr DKO-WOP.401.215.2023.kp, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał na brzmienie art. 194 ust. 4 i 7 oraz art. 199 ustawy o odpadach, zauważając jednocześnie, że na dzień stwierdzenia przedmiotowego naruszenia oraz wydania decyzji przez WIOŚ administracyjna kara pieniężna za zbieranie i przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, zgodnie z art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, wynosiła nie mniej niż 10 000 zł i nie mogła przekroczyć 1 000 000 zł. Jednak ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648), która weszła w życie w dniu 23 września 2021 r., wprowadziła zmiany w dotychczas obowiązującej ustawie o odpadach. Zgodnie z art. 3 pkt 12 lit. c i lit. d wymienionej ustawy odpowiednio obniżeniu uległa wysokość najniższej przewidzianej przepisem art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach administracyjnej kary pieniężnej z 10 000 do 1 000 zł oraz uchylony został ust. 6. Zmianie uległ również przepis art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach dotyczący ustalania wysokości kary przy uwzględnieniu ilości i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanek określonych w art. 199, przy czym ustawodawca nie przewidział regulacji intertemporalnych w zakresie stosowania przepisu art. 194 ustawy o odpadach w dotychczasowym brzmieniu. Milczenie ustawodawcy w tym względzie, zdaniem organu odwoławczego, oznacza zatem założenie bezpośredniego stosowania nowego prawa, zgodnie z art. 189c k.p.a. W związku z powyższym GIOŚ był zobligowany do wydania decyzji na podstawie przepisów ustawy o odpadach obowiązujących w dacie orzeczenia, a stanowisko organu odwoławczego dotyczące podstaw do utrzymania wysokości kary, wynika z danych i czynników określonych w art. 194 ust. 7 oraz art. 199 ustawy o odpadach. Organ odwoławczy odniósł się dalej do ilości odpadów i rozmiaru prowadzonej działalności, właściwości odpadów, okoliczności oraz rodzaju naruszenia przepisów ustawy, wpływu naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okresu trwania naruszenia, skutków zagrożenia i wielkości zagrożenia. Organ odwoławczy odniósł się również do twierdzeń skarżącego, a nadto zaznaczył, że nie było przesłanek do zastosowania art. 189f k.p.a. Pismem z dnia 10 stycznia 2024 r. skargę na decyzję GIOŚ z dnia 12 października 2023 r. do WSA w Warszawie złożył skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji GIOŚ i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ wniósł o oddalenie skargi. W dniu 17 czerwca 2024 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaaprobował – dokonane w oparciu o kontrolę przeprowadzoną w dniach 24-28 lutego 2020 r., z której sporządzono protokół nr WIOS-OPOLE 46/2020 – ustalenia organów orzekających co do stanu faktycznego. WSA w Warszawie stwierdził, że organy obu instancji przekonująco wykazały, iż przesłanki do wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej kary wystąpiły, a dodatkowo nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od jej wymierzenia na podstawie art. 189f k.p.a. Odnosząc się do twierdzeń skargi dotyczących zakwalifikowania asfaltu bitumicznego jako odpad, Sąd I instancji podkreślił, że z załączonej do protokołu kontroli dokumentacji zdjęciowej wynika, iż na terenie wyrobiska znajdowały się rozlewiska substancji podobnej do smoły bitumicznej. Organ zakwalifikował tę substancję jako odpad o kodzie 17 03 01* – Mieszanki bitumiczne zawierające smołę, stwierdzając w trakcie oględzin w dniu 24 lutego 2020 r., że była to substancja płynna, odkształcająca się w wyniku nadepnięcia przy temperaturze powietrza 5-6°C. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, powołując się na specjalistyczne opracowania, że temperatura mięknienia asfaltu mieści się w przedziale 35°C – 63°C. Zatem inspektorzy WIOŚ uznali, że substancją znajdującą się w rozlewiskach były mieszanki bitumiczne zawierające smołę, czyli odpad niebezpieczny o kodzie 17 03 01*, a nie asfalt bitumiczny. Zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska przy wykonywaniu kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska inspektor uprawniony jest do określenia składu morfologicznego odpadów w oparciu o wiedzę ekspercką. Zatem inspektorzy WIOŚ, dokonujący kontroli w dniu 24 lutego 2020 r., byli uprawnieni do ustalenia rodzaju przedmiotowego odpadu w oparciu o wiedzę ekspercką i zasady doświadczenia życiowego. W ocenie WSA w Warszawie skarżący nie podważył skutecznie ustaleń organu. Nawet w sytuacji, gdy skarżący zakupił na własne potrzeby 68 ton asfaltu bitumicznego, to nie można uznać, że asfalt ten znajdował się właśnie we wskazanych rozlewiskach na terenie wyrobiska. W odniesieniu do zarzutów skargi, że organ błędnie zakwalifikował destrukt asfaltowy jako odpad o kodzie 17 03 01*, zauważyć należy, iż czym innym jest destrukt asfaltowy, który ma konsystencję stałą, a czym innym mieszanka bitumiczna. Z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy nie wynika, aby w rozlewiskach znajdował się destrukt asfaltowy, lecz substancja raczej o charakterze płynnym. Poza tym sam sposób magazynowania tej substancji (luzem, w licznych rozlewiskach na terenie wyrobiska) nie świadczy o tym, że miała być ona użyta do utwardzenia drogi. W konkluzji WSA w Warszawie uznał, że organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały tę substancję jako odpad o kodzie 17 03 01* – Mieszanki bitumiczne zawierającej smołę. Ponadto oprócz wskazanych wyżej odpadów niebezpiecznych w rejonie jednego z rozlewisk smoły bitumicznej ujawniono strzępy folii, tworzyw sztucznych oraz innych odpadów nieustalonego pochodzenia. Na kontrolowanym terenie stwierdzono również zgromadzenie pewnej ilości rurek gumowych, odpadów liści oraz odpadów twardych tworzyw sztucznych w odpadach gruzu. Sąd I instancji nie zgodził się z tym, jakoby odpady w postaci strzępów folii, tworzyw sztucznych stanowiły odpady komunalne, które zostały przekazane na podstawie karty przekazania odpadów o numerze 00002/2020/KPO/0002/000142895 z dnia 9 lipca 2020 r., tj. 19,08 Mg odpadów o kodzie 20 03 01 – niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne. Sąd I instancji powołał się na posiadaną z urzędu wiedzę, że odpady komunalne, których dotyczyło drugie postępowanie w przedmiocie wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej zakończone decyzją GIOŚ z dnia 15 grudnia 2023 r., znak DKOWOP.401.214.2023.kp, zostały przywiezione na wyrobisko w maju 2020 r., a obecność strzępów folii, tworzyw sztucznych stwierdzono w trakcie wcześniejszej kontroli w lutym 2020 r. Nawet jeżeli – jak twierdzi skarżący – odpady z folii zostały nawiane w wyniku silnych wiatrów, to skarżący był obowiązany do ich usunięcia, gdyż na terenie wyrobiska powinny znajdować się wyłącznie odpady wymienione w decyzji Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 12 lipca 2019 r. Według pkt 5b i c wspomnianej decyzji odpady nie powinny zawierać zanieczyszczeń typu papier, stal, tworzywa sztuczne, papa oraz inne zanieczyszczenia pochodzące z remontów budowalnych i innych źródeł. Odpady trafiające na teren przeznaczony do rekultywacji, które nie będą nadawały się do wykorzystania (odzysk w celu rekultywacji), powinny być przekazane innym podmiotom posiadającym odpowiednie zezwolenie na gospodarowanie odpadami. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, że rurki gumowe były magazynowane poza wyrobiskiem i zostały przywiezione na teren zakładu w 2017 r., a więc przed wydaniem decyzji Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 12 lipca 2019 r., Sąd i instancji stwierdził, że od kiedy decyzja ta stała się ostateczna tego rodzaju odpady nie powinny znajdować się na terenie wyrobiska, a do dnia kontroli przeprowadzonej w dniach 24-28 lutego 2020 r. nie zostały z niego usunięte. Z decyzji Marszałka Województwa Opolskiego (pkt 4) wynika bowiem, że na terenie rekultywacji nie przewidziano możliwości magazynowania odpadów. Po dostarczeniu odpadów na miejsce odzysku miały być one bezpośrednio zagospodarowywane. Zatem wszystkie odpady znajdujące się na wyrobisku w dacie kontroli zasadnie organ potraktował jako odpady podlegające przetwarzaniu w procesie odzysku R5. WSA w Warszawie zauważył, że w decyzji z dnia 26 sierpnia 2020 r. organ I instancji wskazał, iż wymierzył karę na podstawie obowiązującego wówczas art. 194 ust. 6a ustawy o odpadach, który stanowił, że w przypadku braku możliwości obliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 4, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy, wysokość tej kary oblicza się, uwzględniając przesłanki określone w art. 199. Organ uznał więc, że nie było możliwości ustalenia ilości tego rodzaju odpadów znajdujących się w rozlewiskach celem obliczenia wysokości kary zgodnie z załącznikiem nr 6 do ustawy, a zatem wymierzył karę w granicach określonych w art. 194 ust. 4 ustawy, tj. od 10 000 zł do 1 000 000 zł, uwzględniając przesłanki z art. 199 ustawy, tj. rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. GIOŚ wskazał natomiast, że ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648), która weszła w życie w dniu 23 września 2021 r. wprowadziła zmiany w dotychczas obowiązującej ustawie o odpadach. Zgodnie z art. 3 pkt 12 lit. c i lit. d tej ustawy odpowiednio obniżeniu uległa wysokość najniższej przewidzianej przepisem art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach administracyjnej kary pieniężnej z 10 000 do 1 000 zł oraz uchylony został ust. 6. Zmianie uległ również przepis art. 194 ust. 7 otrzymując brzmienie "wysokość kary, o której mowa w ust. 4 i 5 ustala się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199". W ocenie Sądu I instancji, słusznie organ odwoławczy stwierdził, iż w okolicznościach niniejszej sprawy należało stosować nową ustawę, gdyż jest ona względniejsza dla sprawcy naruszenia z uwagi na obniżenie wysokości najniższej kary za przetwarzanie odpadów bez zezwolenia. W ocenie Sądu I instancji, wymierzona skarżącemu kara w wysokości [...] zł jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia w postaci przetwarzania wymienionych odpadów bez zezwolenia, a GIOŚ szczegółowo rozważył przesłanki wymierzenia tej kary wskazane w art. 194 ust. 7 i art. 199 ustawy o odpadach. Odpady o kodzie 17 03 01* – Mieszanki bitumiczne zawierające smołę są odpadami niebezpiecznymi, działają drażniąco na drogi oddechowe, posiadają właściwości łatwopalne i realnie stwarzają ryzyko odcieków. Kolejnymi ujawnionymi odpadami były strzępki folii, które są odpadami palnymi oraz nagromadzone liście, czyli odpady ulegające biodegradacji. Biorąc pod uwagę ilość zebranych i przetworzonych odpadów na terenie wyrobiska, a także ich właściwości organ odwoławczy prawidłowo, zdaniem Sądu I instancji, stwierdził, że odpady te stanowiły realne zagrożenie dla środowiska, co organ odwoławczy szczegółowo opisał i określił czas trwania naruszenia. Zdaniem WSA w Warszawie właściwości ujawnionych w trakcie kontroli odpadów oraz czas trwania naruszenia, jak również zagrożenie dla środowiska jakie powodowały te odpady, dawały podstawę organowi do wymierzenia kary w ustalonej wysokości. Jednocześnie ustalając wysokość kary organ zawsze dysponuje pewnym zakresem uznania administracyjnego, dlatego powinien szczegółowo uzasadnić przesłanki wymierzenia kary, co w tej sprawie zostało przez organ odwoławczy prawidłowo wykonane. Odnosząc się do zarzutu skargi, że GIOŚ nie uwzględnił okoliczności mających wpływ na odstąpienie od wymierzenia kary lub na wysokość kary, tj. faktu, iż przed wydaniem decyzji część odpadów została usunięta, gdyż w dniu 2 marca 2020 r. skarżący dokonał unieszkodliwienia liści, a w lipcu 2020 r. przekazał odpowiedniemu podmiotowi rurki gumowe – Sąd I instancji zauważył, że organ odwoławczy trafnie stwierdził, iż nie wszystkie odpady zostały usunięte, a więc skarżący nie zaprzestał naruszenia prawa, a ponadto, ze względu na rodzaj, jak i właściwości zgromadzonych odpadów i zagrożenie jakie stwarzają, organ nie mógł obniżyć wysokości kary, ani stwierdzić, że waga naruszenia, którego dopuścił się skarżący jest znikoma. W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie zachodziły również przesłanki z art. 189f k.p.a. ani z art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Pismem z dnia 8 sierpnia 2024 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2024 r. wywiódł skarżący (dalej również "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając ten wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez WSA w Warszawie na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa procesowego i materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 194 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2019 r., poz. 1403) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie zaistniała przesłanka "braku możliwości obliczenia administracyjnej kary pieniężnej" zgodnie z załącznikiem nr 6 do ustawy o odpadach; 2) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a mianowicie do dokładnego określenia objętości lub masy tych odpadów, które zdaniem organu były przetwarzane bez zezwolenia; 3) art. 189c k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji nie zastosowały tego przepisu, przez co organ, wymierzając karę pieniężną, nie uwzględnił załącznika nr 6 do ustawy o odpadach w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach – przy zastosowaniu wzoru z załącznika nr 6 kara pieniężna wyniosłaby znacznie mniej niż 100 000 zł; 4) art. 194 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez ustalenie wysokości kary bez wcześniejszego ustalenia ilości odpadów, które zdaniem organu był przetwarzane bez zezwolenia; 5) art. 3 pkt 12 lit. c ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 1648) w zw. z art. 199 ustawy z dania 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez błędne zastosowanie tych przepisów polegające na nieobniżeniu wysokości kary pieniężnej przez organ II instancji, pomimo że: a) w decyzji wydanej w wyniku wniesionego odwołania organ II instancji nie dokonywał żadnych zmian w ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ I instancji; b) po wymierzeniu kary przez organ I instancji ustawodawca obniżył dolną granicę kary pieniężnej aż dziesięciokrotnie – z kwoty 10 000 zł do kwoty 1 000 zł, zatem organ II instancji po obniżeniu dolnej granicy kary przy braku dokonania zmian w ustaleniach faktycznych powinien rozważyć w decyzji obniżenie kary wymierzonej przez organ I instancji; 6) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy: a) organy obu instancji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a mianowicie do wyjaśnienia, czy odpad zalegający na terenie wyrobiska to rzeczywiście smoła bitumiczna, czy też asfalt bitumiczny, a także jakie było przeznaczenie tej substancji (tj. czy rzeczywiście był to odpad, czy substancja ta została zakupiona w celu wykonania drogi na terenie działki); b) organy obu instancji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a mianowicie do wyjaśnienia, czy strzępy folii znajdujące się na terenie wyrobiska zostały przywiane przez silny wiatr, czy liście stanowią odpady komunalne własne, które były magazynowane w celu uzyskania ilości transportowej, czy tworzywa sztuczne są wynikiem nawiania przez silne wiatry, czy rurki plastikowe stanowiły własność skarżącego; 7) art. 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587) w zw. z § 1 i 2 rozporządzenia Ministra klimatu i środowiska z dnia 23 grudnia 2021 r, w sprawie określenia szczegółowych kryteriów stosowania warunków utraty statusu odpadów dla odpadów destruktu asfaltowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2468) w zw. art. 7, 11 § 1, 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji nie podjęły działań w celu ustalenia – wobec konsekwentnie podtrzymywanych twierdzeń strony – charakteru odpadów o kodzie 17 03 01* w sytuacji, gdy mieszkanki bitumiczne utraciły status odpadów destruktu asfaltowego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także zaskarżonej decyzji GIOŚ z dnia 5 grudnia 2023 r., nr DKO-WOP.401.215.2023.kp oraz poprzedzającej ją decyzji WIOŚ. Ponadto skarżący kasacyjnie wystąpił o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów procesu przed Sądem I instancji oraz w postępowaniu kasacyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a przepisem postępowania, który – zdaniem skarżącego kasacyjnie – został naruszony jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Tymczasem jest to przepis o charakterze wynikowym, którego Sąd I instancji nie stosował i którego w założeniu nie mógł naruszyć. "W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2025 r., III OSK 6315/21). "Sąd I instancji nie zastosował – powołanego w zarzucie skargi kasacyjnej – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tego przepisu w powiązaniu z innymi przepisami prawa w sposób wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej. W skardze tej nie wskazano i nie wykazano natomiast, aby doszło do naruszenia, zastosowanego przez Sąd I instancji, art. 151 p.p.s.a. w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa. W skardze kasacyjnej nie podważono zatem prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji powołanego art. 151 p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 10 marca 2023 r., I OSK 2308/22). Skarżący kasacyjnie w poszczególnych punktach petitum skargi kasacyjnej wprawdzie powołał także przepisy prawa materialnego (twierdząc, że zaskarżona decyzja została wydana "z naruszeniem prawa procesowego i materialnego"), ale w odniesieniu do wyroku Sądu I instancji nie sformułował odrębnego zarzutu naruszenia tegoż prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ani nie powołał się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Taka konstrukcja zarzutów (a właściwe zarzutu, gdyż poszczególne punkty jawią się jako rozwinięcie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) – nie jest do końca prawidłowa i w założeniu ogranicza ich skuteczność. Z zastrzeżeniem powyższego, wypada zauważyć, że gros twierdzeń skarżącego kasacyjnie oscyluje wokół implikacji wynikających ze zmiany ustawy o odpadach, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648). W wyniku tej zmiany obniżeniu uległa wysokość najniższej przewidzianej przepisem art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach administracyjnej kary pieniężnej z 10 000 do 1 000 zł, a ponadto uchylony został ust. 6 i 6a. Zmianie uległ również przepis art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach – zgodnie z jego nowym brzmieniem "wysokość kary, o której mowa w ust. 4 i 5, ustala się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199". Przedmiotowe naruszenie prawa tudzież orzeczenie organu I instancji miały miejsce przed opisaną zmianą normatywną, natomiast organ odwoławczy orzekał po tej zmianie. Zgodnie z art. 189c k.p.a. "jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zmiany normatywnej, o której mowa, nie da się – z uwagi na jej złożony charakter (z jednej strony obniżenie wysokości najniższej kary, z drugiej strony wyeliminowanie mechanizmu obliczania kary według określonego wzoru) – zakwalifikować in abstracto jako łagodzącej lub zaostrzającej odpowiedzialność; taka kwalifikacja musi być dokonana na gruncie konkretnej sprawy. Zasadniczo należy jednak przyjąć, że w przypadku braku możliwości obliczenia wysokości kary w sposób określony w ówczesnym załączniku nr 6 względniejsza dla strony jest ustawa w nowym brzmieniu – w takim bowiem przypadku wyeliminowanie mechanizmu obliczania kary według określonego wzoru jest neutralne (i tak mechanizm ten nie miałby zastosowania), natomiast potencjalnego znaczenia nabiera obniżenie wysokości najniższej kary. Z kolei w przypadku, gdy obliczenie wysokości kary w sposób określony w ówczesnym załączniku nr 6 wchodzi w rachubę, ustalenie względniejszego prawa staje się bardziej złożone i wymaga rozważenia również innych okoliczności. Od oceny prawidłowości rozstrzygnięcia kwestii, który przypadek zachodzi w niniejszej sprawie, w dużej mierze zależy ocena całego wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji – zważywszy w szczególności na okoliczności zdeponowania i charakter przedmiotowych odpadów – zasadnie zaakceptował stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie było możliwości obliczenia wysokości kary w sposób określony w ówczesnym załączniku nr 6, a ilość odpadów została opisana na tyle, na ile było to możliwe. Okoliczności faktyczne stanowiące podstawę tej oceny jednoznacznie wynikają z akt sprawy i są wystarczająco wyjaśnione. Z tego też względu skarżący kasacyjnie nie ma racji, gdy twierdzi, że "nie zaistniała przesłanka braku możliwości obliczenia administracyjnej kary pieniężnej zgodnie załącznikiem nr 6" (punkt 1), tudzież gdy zarzuca, że organy obu instancji "nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a mianowicie do dokładnego określenia objętości lub masy tych odpadów, które zdaniem organu były przetwarzane bez zezwolenia" (punkt 2). Nie można też zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie o naruszeniu art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach "poprzez ustalenie wysokości kary bez wcześniejszego ustalenia ilości odpadów, które zdaniem organu były przetwarzane bez zezwolenia" (punkt 4). W obliczu braku możliwości obliczenia wysokości kary w sposób określony w ówczesnym załączniku nr 6 organ, jak wynika z poczynionych wyżej rozważań, zasadnie przyjął za podstawę orzekania przepisy ustawy o odpadach w nowym brzmieniu – tym samym nie doszło do naruszenia art. 189c k.p.a. (punkt 3). "Według art. 194 ust. 7 u.o., wysokość kary oblicza się, uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy. Z kolei art. 199 u.o. stanowi, że przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Decyzja o wymierzeniu przedmiotowej kary, o ile nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od jej wymierzenia (...), ma charakter obligatoryjny. Natomiast wysokość wymierzonej kary, według wskazanych widełek kary, ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, że cechuje ją dowolność. Musi się bowiem ona zawierać w granicach zakreślonych przez ustawodawcę w ww. przepisie, przy uwzględnieniu występujących w danym przypadku okoliczności nieprawidłowego gospodarowania odpadami" (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2025 r., III OSK 5072/21). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że wysokość wymierzonej kary została przez organ prawidłowo umotywowana z uwzględnieniem wskazanych w ustawie czynników, które powinny ją determinować. Organ odwoławczy odniósł się do ilości odpadów i rozmiaru prowadzonej działalności, właściwości odpadów, okoliczności oraz rodzaju naruszenia przepisów ustawy, wpływu naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okresu trwania naruszenia, skutków zagrożenia i wielkości zagrożenia. Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, jakoby zmiana normatywna polegająca na obniżeniu wysokości najniższej kary niejako automatycznie obligowała organ odwoławczy do obniżenia kary orzeczonej w niniejszej sprawie, skoro wciąż mieści się ona w ustawowych "widełkach" (punkt 5). W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego, nie ma podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji w zakresie, w jakim uznaje ono za prawidłową dokonaną przez organy kwalifikację odpadów, w tym smoły bitumicznej, strzępów folii, liści i tworzyw sztucznych, w tym rurek plastikowych (punkt 6). Sąd I instancji prawidłowo odniósł się też – negatywnie ją weryfikując – do argumentacji skarżącego kasacyjnie, jakoby na przedmiotowym terenie znajdowała się mieszanka bitumiczna niebędąca odpadem (przeznaczona do utwardzenia drogi), a odpady z folii zostały nawiane w wyniku silnych wiatrów. Rację ma Sąd I instancji, gdy twierdzi, że na terenie wyrobiska powinny znajdować się wyłącznie odpady wymienione w decyzji Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 12 lipca 2019 r. W okolicznościach niniejszej sprawy brak było jakichkolwiek podstaw do uznania, że "mieszanki bitumiczne utraciły status odpadów destruktu asfaltowego" (punkt 7). Również z tym zakresie w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 ani art. 80 k.p.a. – a Sąd I instancji zasadnie to skonstatował. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.