III OSK 1320/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. P. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 891/23 w sprawie ze skargi L. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 19 października 2023 r. nr KO.602/17/23 KO.602/18/23 w przedmiocie ustalenia warunków środowiskowych dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej "WSA w Białymstoku", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 891/23, oddalił skargę L. P. i M. P. (dalej "skarżący", "wnioskodawcy") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach (dalej "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 19 października 2023 r., nr KO.602/17/23, KO.602/18/23, w przedmiocie ustalenia warunków środowiskowych dla przedsięwzięcia. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Burmistrz Miasta Augustowa (dalej "Burmistrz") – po ponownym rozpoznaniu sprawy w związku ze stwierdzeniem nieważności uprzedniej decyzji o umorzeniu postępowania – decyzją z dnia 8 sierpnia 2023 r., nr GKRiOŚ.6220.6.2015.TP, odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na działce nr [...] położonej w A. przy ul. [...]. W ocenie organu I instancji, lokalizacja tego przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Burmistrza, złożony w dniu 26 maja 2015 r. wniosek o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dotyczy "nowego" przedsięwzięcia. Cechę "nowości" należy przypisać działalności nieprowadzonej w czasie wejścia w życie planu lub takiej, której czas prowadzenia uległ wygaszeniu. Na sutek odwołania skarżących, SKO decyzją z dnia 19 października 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zwrócił uwagę na związki niniejszej sprawy z innymi sprawami skarżących – i wskazał w szczególności, że Burmistrz słusznie zakwalifikował przedsięwzięcie na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie organu odwoławczego, wymóg uzyskania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem z dnia 26 maja 2015 r. (zaktualizowanym w dniu 4 maja 2023 r.) jest oczywisty, a zatem musi zachodzić zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy). Zgodnie z uchwałą Nr XXXVI/332/06 Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "plan" lub "m.p.z.p.") należąca do skarżących działka nr [...] położona jest w konturze urbanistycznym oznaczonym symbolem MNU – tereny zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych. Samo stwierdzenie, że dla przedsięwzięcia raport oddziaływania na środowisko może być wymagany, sprawia, iż mamy do czynienia z usługą uciążliwą w rozumieniu § 4 pkt 6 przedmiotowego planu – jest ona objęta generalnym zakazem lokalizowania "nowych" i uciążliwych przedsięwzięć. W ocenie Kolegium, przepis § 8 pkt 2 planu w ogóle nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem dotyczy on wprawdzie usług uciążliwych (z zastrzeżeniem ograniczenia ich negatywnego oddziaływania do terenu działek lub zespołu działek), ale nie obejmuje przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko lub dla których raport oddziaływania może być wymagany, czyli tych, o których mowa w pkt 1 § 8 planu. Organ odwoławczy dodał, że stanowisko to pozostaje zbieżne z interpretacją dokonaną przez Zastępcę Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej, zawartą w piśmie z dnia 20 czerwca 2023 r. Kolegium wskazało dalej, że nie jest możliwe zastosowanie wyjątku z § 6 pkt 6 m.p.z.p. W tym kontekście organ odwoławczy zauważył w szczególności, iż przedmiotowa działalność rzeczywiście była prowadzona w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak pierwsze zezwolenie na prowadzenie skupu złomu i metali kolorowych skarżący uzyskał dopiero w 2007 r. na mocy decyzji Starosty Augustowskiego z dnia 20 sierpnia 2007 r., nr OS.7622/10/07, zezwalającej na zbieranie w ramach prowadzonej działalności odpadów oznaczonych czterema kodami: 17 04 05 - żelazo i stal; 17 04 07 - mieszaniny metali, 17 04 01 - miedź, brąz, mosiądz; 17 04 02 - aluminium. Zdaniem SKO, skarżący nie mógł legalnie prowadzić wskazanej działalności przed wydaniem wspomnianej decyzji. W tym kontekście SKO przytoczyło stanowisko WSA w Białymstoku wyrażone w wyroku z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 829/22, w myśl którego art. 32 ustawy o odpadach w dacie wejścia w życie miejscowego planu nie przewidywał konieczności posiadania zezwolenia na zbieranie lub transport odpadów, jeśli posiadacz odpadów łącznie prowadził odzysk lub unieszkodliwianie odpadów. Natomiast w takich okolicznościach zgodnie z treścią art. 27 ustawy o odpadach konieczne było zezwolenie na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, zaś organ wydając takie zezwolenie musiał również uwzględniać dodatkowe wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie lub transport odpadów. Skarżący prowadził odzysk odpadów, więc nie musiał posiadać zezwolenia na zbieranie odpadów, ale obowiązany był do uzyskania zezwolenia na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, a takiego zezwolenia do akt sprawy nie przedłożył. Oznacza to, że w dacie wejścia w życie miejscowego planu działalność nie była prowadzona na podstawie zezwolenia. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że decyzja zezwalająca z dnia 20 sierpnia 2007 r. wygasła z dniem uprawomocnienia się pkt 1 decyzji Starosty Augustowskiego z dnia 10 grudnia 2015 r., nr OS.6233.15.2015. Z kolei decyzją z dnia 4 kwietnia 2018 r., nr KO.602/8/18, stwierdzona została nieważność decyzji Starosty Augustowskiego z dnia 10 grudnia 2015 r. w części dotyczącej udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów na działce o nr ewid. [...] na czas oznaczony do dnia 9 grudnia 2025 r. Pismem z dnia 20 listopada 2023 r. skarżący wywiedli skargę do WSA w Białymstoku na decyzję Kolegium z dnia 19 października 2023 r., zarzucając jej naruszenie: I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z § 6 pkt 6 m.p.z.p. poprzez naruszenie słusznego interesu skarżących przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i jej nieprawidłowe załatwienie ze względu na błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkujące uznaniem, że przedsięwzięcie skarżących nie stanowi kontynuacji sprzed uchwalenia m.p.z.p. i że zostało wygaszone w sposób naturalny; 2) art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady zaufania do władzy publicznej oraz utrwalonej praktyki załatwiania spraw poprzez uznawanie przez ograny administracji publicznej przez wiele lat, że działalność skarżących w zakresie skupu złomu i metali kolorowych prowadzona jest zgodnie z obowiązującym prawem i wydawanie błędnych decyzji, które następnie zostały unieważnione; że skarżący nie brali udziału w procedurze planistycznej, chociaż kiedy ustnie zgłaszali w tej procedurze swoje obawy, urzędnicy organu prowadzącego postępowanie w sprawie uchwalenia m.p.z.p. zapewniali, że ich działalność będzie mogła być kontynuowana bez żadnych ograniczeń; II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że należy odmówić określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na przedmiotowej działce, chociaż lokalizację tego przedsięwzięcia dopuszczają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) § 6 pkt 6 m.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem skarżących stanowi inwestycję nową i uciążliwą, przez co jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, chociaż było prowadzone od 2005 r. i nie doszło do jego naturalnego "wygaszenia"; 3) § 8 pkt 1 i 2 m.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis § 8 pkt 2 m.p.z.p. w niniejszej sprawie nie może mieć w ogóle zastosowania, ponieważ dotyczy jedynie usług uciążliwych (których negatywne oddziaływanie ograniczone jest do terenu działek lub zespołu działek), ale nie wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko lub, dla których raport może być wymagany, czyli tych, o których mowa w pkt 1 § 8 m.p.z.p., a inwestycja skarżących takim przedsięwzięciem nie jest. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji. Organ wniósł o oddalenie skargi. W dniu 16 stycznia 2024 r. WSA w Białymstoku wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia wcześniejszych wyroków, w tym wyroku z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 350/21 i wyroku z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 829/22 – i wskazał, że organy dokonały prawidłowej interpretacji treści § 6 pkt 6 i § 8 pkt 2 m.p.z.p., słusznie dochodząc do wniosku, iż uprawnienie wynikające z § 6 pkt 6 dotyczy zgodnego z prawem, nie zaś faktycznego wykorzystania terenu w dacie wejścia w życie planu. Kolegium zasadnie zauważyło, że strony wskutek swoich działań same doprowadziły do naturalnego "wygaszenia działalności", wobec czego nie mogło być mowy o kontynuacji przedsięwzięcia. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (punkty do zbierania lub przeładunku złomu), a zatem wymagało wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Należąca do skarżących działka nr [...] położona jest w konturze urbanistycznym oznaczonym symbolem MNU – tereny zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych, przy czym prawodawca miejscowy usługi nieuciążliwe zdefiniował w § 4 pkt 6 planu. Sąd I instancji przytoczył § 8 pkt 1 i 2 m.p.z.p. i podzielił pogląd Kolegium, że sama możliwość wymagania dla przedsięwzięcia raportu oddziaływania na środowisko sprawia, iż mamy do czynienia z usługą uciążliwą w rozumieniu § 4 pkt 6 p.m.z.p., co oznacza objęcie jej generalnym zakazem lokalizowania "nowych" i uciążliwych przedsięwzięć. W ocenie Sądu I instancji § 8 pkt 2 m.p.z.p. w ogóle nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż jakkolwiek dotyczy usług uciążliwych (z zastrzeżeniem ograniczenia ich negatywnego oddziaływania do terenu działek lub zespołu działek), to nie obejmuje przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko lub dla których raport oddziaływania może być wymagany, czyli tych, o których mowa w § 8 pkt 1 planu. W tych okolicznościach ograniczenie przez skarżących zakresu prowadzonej inwestycji do działki nr [...], z jednoczesnym zastrzeżeniem, iż oddziaływanie przedsięwzięcia zamknie się w granicach tej nieruchomości, nie ma znaczenia z punktu widzenia zastosowania art. § 8 pkt 2 m.p.z.p. Odnosząc się do wykładni § 6 pkt 6 m.p.z.p., Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że "dotychczasowe wykorzystanie terenu" oznacza wykorzystanie terenu w dniu wejścia w życie planu do czasu wygaszenia prowadzonej działalności, zaś cechę "nowości" należy przypisać działalności nieprowadzonej w czasie wejścia w życie planu lub takiej, której czas prowadzenia uległ wygaszeniu. Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, należało ustalić, czy w dniu 6 września 2006 r. (data wejścia w życie m.p.z.p.) skarżący prowadzili działalność w postaci skupu złomu, a jeżeli tak to czy doszło do jej wygaszenia. W orzecznictwie jako przyczynę "wygaszenia" działalności wskazuje się m.in. upływ terminu ważności zezwolenia. Pierwsze zezwolenie na prowadzenie skupu złomu i metali kolorowych w danej lokalizacji skarżący uzyskał dopiero na mocy decyzji Starosty z dnia 20 sierpnia 2007 r., nr OS.7622/10/07, przy czym w chwili wejścia w życie m.p.z.p., tj. 6 września 2006 r. obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, a zgodnie z jej art. 28 ust. 2 prowadzenie zbierania odpadów oraz transport odpadów wymagały uzyskania zezwolenia. Skarżący takiego zezwolenia nie posiadał, ponieważ uzyskał je dopiero w 2007 r. Ponadto zezwolenie z 2007 r. wygasło z chwilą uprawomocnienia się pkt 1 decyzji Starosty z dnia 10 grudnia 2015 r., nr OS.6233.15.2015. Decyzja ta z jednej strony rozstrzygała pozytywnie wniosek skarżącego o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia z 2007 r., z drugiej zaś udzielała mu nowego zezwolenia na zbieranie odpadów o 13 kodach na działce nr [...]. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2018 r., nr KO.602/8/18, Kolegium stwierdziło nieważność tej decyzji w części dotyczącej zezwolenia na zbieranie odpadów, zaś NSA wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 969/21, oddalił skargę kasacyjną w tym zakresie. W tych okolicznościach Sąd I instancji uznał, że decyzją z dnia 10 grudnia 2015 r. doszło do naturalnego wygaszenia decyzji udzielającej zezwolenia w 2007 r., a przepisy art. 29 ustawy o odpadach obowiązującej w dacie jej wydawania, przewidywały już konieczność badania zgodności z przepisami prawa miejscowego. W ocenie Sądu I instancji, Burmistrz w sytuacji obowiązywania miejscowego planu, który wszedł w życie w 2006 r., nie powinien udzielać ponownego zezwolenia. Każdorazowo planowana działalność musi być zgodna z przepisami prawa miejscowego, w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Brak jest podstaw do uznania, że skarżący prowadzili działalność od 2005 r. i nie doszło do jej naturalnego wygaszenia. Sąd I instancji dodał, że również stwierdzenie nieważności zezwolenia rodzi skutki takie jak wygaszenie zezwolenia. W ocenie Sądu I instancji nie doszło do naruszenia art. 8 k.p.a., art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej ani art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Pismem z dnia 22 marca 2024 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2024 r. wywiedli skarżący (dalej również "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: I. prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1) § 6 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. części Dzielnicy [...], obejmującego tereny położone między ulicami: G., R., K., M. oraz w rejonie rozdzielni prądu – przez nietrafne przyjęcie, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem skarżących stanowi inwestycję nową i uciążliwą, przez co jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, chociaż było prowadzone od 2005 r. i nie doszło do jego naturalnego "wygaszenia"; 2) § 8 pkt 1 i 2 m.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że przepis § 8 pkt 2 m.p.z.p. w niniejszej sprawie nie może mieć w ogóle zastosowania, ponieważ dotyczy jedynie usług uciążliwych (których negatywne oddziaływanie ograniczone jest do terenu działek lub zespołu działek), ale niewymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko lub dla których raport może być wymagany, czyli tych, o których mowa w pkt 1 § 8 m.p.z.p., a inwestycja skarżących takim przedsięwzięciem nie jest; 3) art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie można wydać decyzji środowiskowej, ponieważ lokalizacja przedsięwzięcia skarżących nie odpowiada wymogom m.p.z.p.; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (tzn. nie uchylił zaskarżonej decyzji) mimo, że organy I i II instancji dokonały błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące uznaniem, że przedsięwzięcie skarżących nie stanowi kontynuacji sprzed uchwalenia m.p.z.p. i że zostało wygaszone w sposób naturalny oraz że skoro przedsięwzięcie skarżących wymaga lub może wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, to w żadnym wariancie nie może być prowadzone w tym miejscu; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zaaprobowanie przez Sąd I instancji stanowiska organów administracji publicznej uznających przez wiele lat, że działalność skarżących w zakresie skupu złomu i metali kolorowych prowadzona jest zgodnie z obowiązującym prawem i wydawanie błędnych decyzji, które następnie zostały unieważnione; narusza to zasadę zaufania do władzy publicznej oraz utrwalonej praktyki załatwiania spraw w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Sąd I instancji sprawując kontrolę legalności powinien zastosować art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. i uchylić zaskarżoną decyzję. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku, jak również o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej, zwłaszcza zarzutów zrelatywizowanych do prawa materialnego, umożliwia ich zasadniczo łączne rozpoznanie, bowiem mają one charakter komplementarny i oscylują wokół jednej kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, tj. kwestii zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XXXVI/332/06 Rady Miejskiej w A. z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. części Dzielnicy [...], obejmującego tereny położone między ulicami: G., R., K., M. oraz w rejonie rozdzielni prądu, dalej "plan miejscowy"). Kwestia ta wymaga rozważenia w dwóch aspektach: po pierwsze, przez pryzmat przewidzianego planem miejscowym sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu, a po drugie – przez pryzmat reguły ustanowionej w § 6 pkt 6 planu miejscowego, stanowiącej, że "tereny, dla których niniejszy plan ustala inne przeznaczenie mogą być wykorzystane w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania ich zgodnie z planem". Pomieszczony pośród "przepisów ogólnych" § 8 planu miejscowego zawiera ustalenia wynikające z ochrony środowiska i zdrowia ludzi – i stanowi w szczególności, że: "1) ustala się zakaz lokalizowania przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być wymagany za wyjątkiem: a) dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń, b) obiektów infrastruktury technicznej, 2) przekraczające dopuszczalne wielkości oddziaływania na środowisko poprzez emisje substancji i energii, w szczególności dotyczące wytwarzania hałasu, wibracji, promieniowania, zanieczyszczania powietrza, gleb, wód powierzchniowych i podziemnych, winno zamykać się na terenie działki budowlanej lub zespołu działek na których jest wytwarzane". Zgodnie z § 4 pkt 6 planu miejscowego: "Ilekroć w przepisach niniejszej uchwały jest mowa o usługach nieuciążliwych – należy przez to rozumieć usługi, które nie powodują żadnej uciążliwości w emisji substancji i energii oraz nie będące przedsięwzięciami, dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być lub jest wymagany. W szczególności usługami nieuciążliwymi nie są stacje paliw, zakłady pogrzebowe, piekarnie, stacje obsługi samochodów, lakiernie i warsztaty samochodowe". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że z powyższych przepisów wynika generalny zakaz lokalizowania na terenie objętym planem miejscowym przedsięwzięć – innych niż drogi i obiekty infrastruktury technicznej – wymagających sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być wymagany. Sąd I instancji słusznie zauważył przy tym, że § 8 pkt 2 planu miejscowego nie ustanawia wyjątku od tej reguły. Wspomniany przepis może dotyczyć tylko takich przedsięwzięć, które, choć oddziałują na środowisko poprzez emisje substancji i energii, nie wymagają sporządzenia odnośnego raportu. Z poczynionych prawidłowo ustaleń Sądu I instancji wynika z kolei, że działka, na której ma być zlokalizowane przedsięwzięcie, położona jest w konturze urbanistycznym oznaczonym symbolem MNU – tereny zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych. Samo przedsięwzięcie zostało zaś zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 81 (punkty do zbierania lub przeładunku złomu) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; wymagało ono wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zatem jest przedsięwzięciem, dla którego sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane. Zważywszy na te ustalenia oraz odnośne przepisy, Sąd I instancji prawidłowo skonstatował, że przedsięwzięcie nie stanowi zgodnego z planem zagospodarowania terenu. Nie doszło zatem do naruszenia § 8 pkt 1 i 2 planu miejscowego, w szczególności zaś nie doszło do naruszenia tych przepisów przez błędną wykładnię. Przechodząc do oceny zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym przez pryzmat reguły ustanowionej w § 6 pkt 6 tegoż planu miejscowego, stanowiącej, że "tereny, dla których niniejszy plan ustala inne przeznaczenie mogą być wykorzystane w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania ich zgodnie z planem" – wypada wpierw zauważyć, iż reguła ta stanowi w istocie odzwierciedlenie przepisu art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej "u.p.z.p."). W myśl powołanego przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) "tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis ten umożliwia podmiotom prowadzącym określoną działalność kontynuowanie dotychczasowego, legalnego sposobu zagospodarowania terenu, mimo że jego przeznaczenie w planie miejscowym uległo zmianie, przy czym: "Prawo do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu ma wówczas ograniczony w czasie charakter i trwa aż do naturalnego wygaszenia zezwolenia na prowadzenie w danym miejscu określonej działalności, np. wskutek upływu terminu ważności zezwolenia. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca określając zamknięte terminy obowiązywania zezwoleń na zbieranie odpadów oraz przewidując konieczność uzyskiwania nowych zezwoleń, nie zaś przedłużania czasu ważności zezwolenia, założył, iż każdorazowo planowana działalność musi być zgodna z przepisami prawa miejscowego, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego" (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 854/17; por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., II OSK 2281/11; wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 2112/15). "Konieczność wystąpienia o nową koncesję (zezwolenie) na prowadzenie określonej działalności powoduje, że mamy już do czynienia z nową inwestycją, a nie z kontynuacją dotychczasowej. Nie może być więc mowy o dotychczasowym sposobie korzystania z terenu. Skoro dopuszczenie korzystania z nieruchomości w sposób niezgodny z obowiązującym planem (do czasu wygaśnięcia koncesji) nie zmieniało przeznaczenia terenu i dodatkowo miało ograniczony w czasie charakter, to organ administracji publicznej nie mógł wydać pozytywnej decyzji w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przez skarżącego kasacyjnie przedsięwzięcia" (wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., III OSK 175/21). Jak wynika z poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń, pierwsze zezwolenie na prowadzanie skupu złomu i metali kolorowych skarżący kasacyjnie uzyskał na mocy decyzji Starosty Augustowskiego z dnia 20 sierpnia 2007 r., przy czym utraciło ono moc wiążącą z chwilą stwierdzenia jego wygaśnięcia decyzją Starosty Augustowskiego z dnia 10 grudnia 2015 r. W świetle zreferowanych poglądów nie ulega wątpliwości, że przy podejmowaniu rozstrzygnięć związanych z ewentualnym udzieleniem kolejnego zezwolenia trzeba już badać zgodność przedsięwzięcia z planem miejscowym na ogólnych zasadach, gdyż § 6 pkt 6 tegoż planu tudzież art. 35 u.p.z.p. nie mają w takiej sytuacji zastosowania. Okoliczność późniejszego wydania zezwoleń, które podlegały stwierdzeniu nieważności, nie ma w tej mierze znaczenia, w szczególności nie daje ona skarżącym kasacyjnie roszczenia o wykreowanie obecnie nowego prawa do prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów z pominięciem ustaleń planu miejscowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło zatem do naruszenia § 6 pkt 6 planu miejscowego. Skoro nie można stwierdzić zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego nawet przy uwzględnieniu wspomnianego przepisu, to odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań była zasadna – tym samym nie doszło też do naruszenia art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. W zarzutach naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powołali art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a także przepisy k.p.a.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 (zarzut II.1) oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. (zarzut II.2). Art. 3 § 1 p.p.s.a. jest w istocie przepisem ustrojowym, natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest przepisem postępowania o charakterze wynikowym, którego Sąd I instancji nie stosował i którego w założeniu nie mógł naruszyć. "W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2025 r., III OSK 6315/21). "Sąd I instancji nie zastosował – powołanego w zarzucie skargi kasacyjnej – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tego przepisu w powiązaniu z innymi przepisami prawa w sposób wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej. W skardze tej nie wskazano i nie wykazano natomiast, aby doszło do naruszenia, zastosowanego przez Sąd I instancji, art. 151 p.p.s.a. w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa. W skardze kasacyjnej nie podważono zatem prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji powołanego art. 151 p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 10 marca 2023 r., I OSK 2308/22). Niezależnie od powyższego, stwierdzić należy, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia powołanych przez skarżących kasacyjnie przepisów k.p.a. – a Sąd I instancji prawidłowo to skonstatował. Organy poczyniły ustalenia faktyczne wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i dokonały oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z wymogami określonymi w art. 80 k.p.a. Notabene w niniejszej sprawie spór zasadniczo dotyczy nie tyle faktów, ile ich kwalifikacji prawnej. Wydana zgodnie z prawem decyzja odmowna nie narusza zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), tym bardziej, że prawo do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu, mimo odmiennego jego przeznaczenia w obowiązującym planie miejscowym, ma – ilekroć to zagospodarowanie wiąże się z ograniczonym temporalnie zezwoleniem – w założeniu charakter tymczasowy. Z kolei art. 8 § 2 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. "Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych" (wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., I OSK 2195/22). W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób dopatrzyć się takiej utrwalonej praktyki, a w szczególności nie tworzą jej decyzje udzielające zezwoleń, które dotknięte były wadą powodującą ich nieważność. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.