III OSK 1149/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 216/22 w sprawie ze skargi J. C. na bezczynność P. S.A. w L. Oddział R. w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. C. na rzecz P. S.A. w L. Oddział R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 216/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. C. na bezczynność P. S.A. w L. Oddział R. w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 22 lutego 2022 r. skarżący wezwał P. S.A. z siedzibą w L. do ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu na rzecz spółki, dotyczącej posadowionych urządzeń elektroenergetycznych na nieruchomości stanowiącej jego własność, położonej w miejscowości W., gmina C., powiat s., województwo p., nr ew. działki [...], nr księgi wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S., jak też do wypłaty wynagrodzenia z tytułu bezpodstawnego, bezumownego korzystania z wymienionej działki. Skarżący wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się urządzenie przesyłowe w postaci linii elektroenergetycznej niskiego napięcia 0,4 kv o długości ok. 160 m, które wchodzi w skład prowadzonego przez spółkę przedsiębiorstwa. Skarżący wezwał spółkę do udostępnienia w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego pisma informacji publicznej poprzez wskazanie dokładnego rodzaju urządzeń oraz ich ilości na przedmiotowej nieruchomości (tj. długości linii oraz rodzaju i ilości infrastruktury przesyłowej) stanowiących własność spółki. Wezwał też spółkę do udostępnienia informacji publicznej w postaci przesłania dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i bieżącej eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na tej nieruchomości, w szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na ww. nieruchomości oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp., ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.) w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust, 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej "u.d.i.p."), pod rygorem podjęcia kroków prawnych określonych w art. 21 i art. 23 tej ustawy. W piśmie z 24 marca 2022 r. spółka udzieliła odpowiedzi na powyższe pismo. Wskazała, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazała, że nie jest organem administracji publicznej, stąd nie ciąży na niej prawny obowiązek, ani nie leży w jej kompetencji, udzielanie odpisów lub kserokopii decyzji administracyjnych etc. W tej sprawie służy jedynie uprawnienie do wystąpienia do właściwych organów administracji publicznej lub właściwego archiwum państwowego ze stosownym wnioskiem, albowiem w gestii tych podmiotów mieści się władztwo administracyjne z zakresu spraw architektoniczno-budowlanych oraz publicznoprawny obowiązek udzielania stosownych odpisów lub kopii dokumentów. Spółka zaproponowała zwrócenie się do właściwego ośrodka kartograficzno-geodezyjnego w Starostwie Powiatowym. Spółka zauważyła, że skarżącemu chodziło o pozyskanie dokumentacji na użytek późniejszego ewentualnego sporu przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności przesyłu i wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Żądanie nie dotyczyło więc sprawy publicznej, lecz prywatnej. Zaznaczyła, że przedstawi swoje stanowisko w sprawie urządzeń energetycznych zlokalizowanych na nieruchomości po otrzymaniu wymienionych w odpowiedzi dokumentów związanych z prawem własności działki. W związku z powyższym skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność P. S.A. w L. Oddział R. w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej na wniosek z 22 lutego 2022 r. W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Wskazała, że należy zauważyć, iż cel złożenia przez skarżącego wniosku nie może być oceniany w oderwaniu od całokształtu korespondencji. Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że oddział spółki jest podmiotem publicznym, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a zatem zobowiązanym zasadniczo do udostępnienia znajdujących się w jego posiadaniu informacji publicznych. Bardzo ogólna definicja tego rodzaju informacji umieszczona została w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wedle którego, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pewne uszczegółowienie w tym zakresie zawarte jest natomiast w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Stanowi on w pkt 2 lit. f, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i., w tym o majątku, którym dysponują, zaś w pkt 3 lit. f o zasadach funkcjonowania takich podmiotów, w tym o prowadzonych przez nie rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Nadto, w świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Zdaniem sądu wskazane przez skarżącego we wniosku z 22 lutego 2022 r. dane dotyczą majątku spółki, wykorzystywanego w realizacji zadań publicznych, a ich część ma formę dokumentu urzędowego w postaci decyzji administracyjnych, a tym samym stanowią informację publiczną podlegającą co do zasady udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Zdaniem tego sądu dla oceny charakteru żądanych informacji nie ma żadnego znaczenia planowany przez skarżącego sposób ich przyszłego wykorzystania. Niemniej sąd zauważył, że z żądania skarżącego wynika jego subiektywny interes, bowiem wnioskowane dane mają posłużyć do załatwienia indywidualnej sprawy wnioskodawcy, a nie do kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej czy podmiotami wykonującymi zadania publiczne. Nie przesądza to wprawdzie o braku posiadania przez przedmiot wniosku przymiotu informacji publicznej, lecz daje możliwość odmowy przychylenia się do niego z uwagi na nadużycie prawa do informacji publicznej, czego skutkiem jest odmowa ochrony tego prawa. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżący wystąpił do spółki w związku z potrzebą pozyskania dowodów potrzebnych mu w przyszłym postępowaniu cywilnym dotyczącym ustanowienia służebności przesyłu oraz żądania wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z należącej do niego nieruchomości. Dane i dokumenty, o które wnioskuje, będzie mógł uzyskać w toku takiego postępowania. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez stwierdzenie bezczynności spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zobowiązanie spółki do jej udostępnienia. Ewentualnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. — w drodze uznania, iż ewentualne przyszłe, poboczne dochodzenie roszczeń cywilnoprawnych na drodze postępowania przed sądem powszechnym przez skarżącego od P. S.A. stanowi negację uznania za informacją publiczną informacji objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej objętego skargą, zdaniem sądu pierwszej instancji indywidualny a nie publiczny charakter, w drodze dokonania przez sąd niezgodnego z treścią art. 2 ust 2 u.d.i.p. zbadania hipotetycznego interesu prawnego skarżącego; 2. naruszenie przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - w drodze uznania, iż P. S. A. z siedzibą w L. Oddział R. nie dopuścił się bezczynności w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego objęty skargą w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. naruszenie przepisu art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 11 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. art. 80 k.p.a. - polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuwzględnieniu skargi na bezczynność spółki w przedmiocie pierwotnego wniosku skarżącego, pomimo nierozpoznania całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a w szczególności rozpoznaniu materiału dowodowego z pominięciem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, uwidaczniającej się stwierdzeniem przez sąd pierwszej instancji, iż ewentualne, hipotetyczne, przyszłe, a zarazem poboczne dochodzenie roszczeń cywilnoprawnych przez skarżącego od spółki na drodze postępowania przed sądem powszechnym stanowi nadużycie prawa jako negację uznania za informacją publiczną, informacji objętych wnioskiem skarżącego objętym skargą z uwagi na ich, zdaniem sądu pierwszej instancji indywidualny a nie publiczny charakter, przy czym w niniejszym zakresie sąd dopuścił się również naruszenia zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) poprzez brak rozważenia dokładnego brzmienia treści art. 2 ust 2 u.d.i.p. w drodze zbadania hipotetycznego interesu prawnego skarżącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący zrzekł się rozprawy, zaś spółka, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach. Zarzuty naruszenia prawa materialnego są nieuzasadnione. Zarzuty te zostaną rozpoznane łącznie. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, z kolei uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie konkretnych przepisów u.d.i.p. "w drodze uznania...". Taka forma naruszenia prawa wskazana zostało w każdym spośród dwóch podniesionych zarzutów. Treść samego zarzutu nr 1 lub 2, jak również uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym zasadniczo doszło wyłącznie do zacytowania zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanego w petitum skargi kasacyjnej, nie pozwala na ustalenie formy naruszenia przywołanych przepisów prawa materialnego. Z punktu widzenia semantycznego słowo "uznanie" nie pozostaje w związku ze znaczeniami przypisywanymi zwrotom "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania". Jego użycie nie daje zatem podstaw do powiązania go z jedną z ustawowych form naruszenia prawa materialnego. Całość treści zarzutu naruszenia prawa materialnego nie przybliża także do ustalenia formy naruszenia poszczególnych przepisów prawa materialnego. Zdekodowanie woli autora skargi kasacyjnej jest utrudnione także przez błędy gramatyczne w treści zarzutu oraz zawiłą konstrukcję samego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana, choćby niedoskonale, podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (vide powyższa uchwała oraz m.in. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Przypadek taki nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, co uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie podniesionych zarzutów. Zauważyć przy tym należy, iż jednoznaczne wskazanie przez autora skargi kasacyjnej formy naruszenia prawa zarzucanej Sądowi pierwszej instancji na gruncie tej sprawy jest kwestią kluczową. Ma to bowiem związek z treścią uzasadnienia wyroku, treścią wyrażonych tam argumentów, jak również z okolicznościami sprawy związanymi z elementami pisma organu będącego odpowiedzią na wniosek i ewentualną dopuszczalnością uznania go za decyzję odmawiającą udzielenia odpowiedzi na wniosek w związku z nadużyciem prawa. Z kolei skuteczne kwestionowanie wyroku, w którym doszło do poddania kontroli w gruncie rzeczy decyzji stwierdzającej nadużycie prawa możliwe jest wyłącznie w drodze niewłaściwego zastosowania prawa. W okolicznościach, gdy autor skargi kasacyjnej dopuścił się dużej niefrasobliwości w realizacji swoich obowiązków, nie jest możliwe, aby Naczelny Sąd Administracyjny dokonywał tak ważkich aktów interpretacyjnych nie mając dostatecznych podstaw w treści całej skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia prawa procesowego jest nieuzasadniony. Autor skargi kasacyjnej skonstruował zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego w sposób naruszający przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (por. postanowienie NSA z 8 września 2004 r. sygn. akt FSK 363/04, publ. ONSAiWSA 2005/2/41). Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa procesowego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Wymóg ten nie został wyraźnie wskazany w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., lecz wyprowadzany jest z całości przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.. W przypadku naruszenia prawa procesowego należy wskazać dodatkowo wpływ naruszenia na wynik sprawy - na treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11, opubl. CBOSA). Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 11 września 2011 r., sygn. akt II OSK 151/12; z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, opubl. CBOSA). Przypadek taki zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż naruszenie przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. polegać miało na nienależytym wykonaniu kontroli. Zastanawiająca jest także dalsza część zarzutu, gdyż autor skargi kasacyjnej po sformułowaniu formy naruszenia powyższych przepisów wskazuje następnie, iż nienależyte wykonanie kontroli pozostawało w związku z szeregiem kolejnych przepisów – "polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi". Taka konstrukcja skargi nie odpowiada wymogom przepisów w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nie wiadomo w jakiej postaci miałoby dojść do naruszenia wskazanych przepisów prawa procesowego. Dalej wskazać należy, iż sam zarzut w swej treści stwarza poważne trudności interpretacyjne. Konfrontacja treści zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż autor skargi kasacyjnej nie zrozumiał treści uzasadnienia wyroku poddanego kontroli instancyjnej, co przełożyło się na jakość skargi kasacyjnej. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest wyjaśnianie istoty uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji. Podjęcie się przez fachowego pełnomocnika określonej sprawy winno wiązać się z należytą starannością i przygotowaniem fachowego pełnomocnika do jej prowadzenia. Następnie zauważyć należy, iż przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej mogą być przepisy zastosowane przez sąd pierwszej instancji. Żaden z przepisów p.p.s.a. wskazany w treści zarzutu nie był zastosowany przez sąd pierwszej instancji. Nie były także stosowane przez ten sąd (pośrednio), ani przez spółkę (bezpośrednio), działającą jako organ w znaczeniu funkcjonalnym, przywołane w zarzucie przepisy k.p.a. Jeśli więc przepisy te nie stały się przedmiotem orzekania przez sąd pierwszej instancji to niemożliwe jest skuteczne postawienie zarzutu pod adresem wyroku tego sądu. Jeżeli wolą autora skargi kasacyjnej było zarzucenie niezastosowania określonych przepisów, to zarzut powinien przyjąć odmienną konstrukcję, w ramach której zarzucono by sądowi błędne zastosowanie określonych przepisów zamiast innych. W rozpoznawanej sprawie wymogu tego zarzut nie spełnia. Biorąc pod uwagę powyższe, uznać należało zarzut za nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.