III OSK 1004/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1295/24 w sprawie ze skargi S.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2024 r., nr SKO.4171/21/2024 w przedmiocie odmowy roszczenia dotyczącego zmiany stanu wody na gruncie I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz S.C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1295/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.C., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z 17 lipca 2024 r., nr 4171/21/2024 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Boguchwały (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z 8 lutego 2024 r., nr WI-KS.6331.13.2017 w przedmiocie odmowy roszczenia dotyczącego zmiany stanu wody na gruncie (pkt 1) oraz zasądził od SKO na rzecz skarżącej kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Kolegium i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wydana w sprawie decyzja zawiera braki uzasadnienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc powyższy zarzut organ odwoławczy wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Pełnomocnik SKO oświadczył również, że zrzeka się rozprawy. W ocenie Kolegium, zaskarżony wyrok jest nieprawidłowy, został wydany z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co skutkuje koniecznością zakwestionowania jego postanowień. Podkreślono, że postanowienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przyznają kompetencje w przedmiocie eliminacji z obrotu decyzji, która jest konsekwencją postępowania prowadzonego z uchybieniami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, powyższa sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Postępowanie prowadzone było wnikliwie, a w sprawie zlecone zostały dwie opinie biegłych, a zlecenie drugiej opinii było konsekwencją negatywnej oceny pierwszej opinii, gdyż jej wnioski odbiegały od realnych i obiektywnych ocen uzyskanych na tle ustaleń faktycznych. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji, jak również organ odwoławczy dały wiarę dowodowi z opinii biegłego P.K. Jednoznacznie w uzasadnieniu decyzji został ten fakt stwierdzony. Zauważono, że każda z tych opinii stanowi niezależne opracowanie autorskie, a rolą organów jest wskazanie, która jest prawidłowa, poprawna i została uznana za trafną w zaistniałym stanie faktycznym. W tym zakresie prowadzenie dodatkowego postępowania w zakresie konfrontowania opinii jest zbędne, gdyż przywołanie jednej z opinii jako prawidłowej wyłącza faktycznie ustalenia zawarte w drugiej opinii. W tym stanie rzeczy, w ocenie Kolegium, nie doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., nadto nie ustalono, aby ewentualne uchybienia, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniłoby uchylenie wydanej w sprawie decyzji. Pismem z 16 maja 2025 r. - w odpowiedzi na skargę kasacyjną – T.C. i S.C. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ich ocenie wyrok WSA został wydany zgodnie z przepisami prawa, Sąd I instancji w sposób prawidłowy stwierdził uchybienie przepisów postępowania, które uzasadniały konieczność uchylenia decyzji SKO. W okolicznościach sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób prawidłowy ustalił, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisu art. 77 § 1 k.p.a., wskazując, że poprzez wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego należy rozumieć taki sposób przeprowadzenia rozważań o dowodach, że organ odnosi się do sprzeczności w tych dowodach i zgodnie z zasadami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego obdarza je wiarą i nie daje wiary dowodom przeciwnym. W ocenie uczestników postępowania Sąd trafnie wskazał, że organ odwoławczy nie przeprowadził wnikliwej analizy opinii biegłych oraz nie odniósł się do zarzutów czynionych przez strony postępowania – T.C i S.C., czym nie zapewnił im prawa do rzetelnego rozpatrzenia ich sprawy. Wskazano również, że organ odwoławczy w uzasadnieniu nie odniósł się do zarzutów czynionych przez T.C i S.C., przedkładanych przez nich dowodów oraz nie wskazał dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W zasadzie stwierdzić należy, że organ odwoławczy wiele kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przemilczał, nie odnosząc się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Dla porządku należy wskazać, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą i powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14). We wniesionym środku odwoławczym zgłoszony został - zgodnie z intencją pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu - wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) przez przyjęcie, że wydana w sprawie decyzja zawiera braki uzasadnienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Obowiązkowi temu nie mógł sprostać autor skargi kasacyjnej z niżej przedstawionych względów. Stosownie do przytoczonego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 5519/21, LEX nr 3838447). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiały skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Po wnikliwej analizie materiału sprawy i procedur poprzedzających wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd I instancji trafnie stwierdził, że organy prowadzące kontrolowane postępowanie nie wypełniły zawartego w art. 7 k.p.a. nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określonego w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć nie została ustalona z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie uznał, że dokonana przez organy administracji ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nosi znamiona dowolności, w szczególności na gruncie reguł i norm procesowych nie dokonano wnikliwego rozpatrzenia obu opinii biegłych, nie odniesiono się do występujących między nimi sprzeczności, nie dokonano ich wszechstronnej oceny, a nade wszystko nie określono ich waloru przydatności dla przedmiotowej sprawy. Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, powinien ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji oraz wszystkich zarzutów odwołania. Decyzja organu odwoławczego, której immanentną częścią jest uzasadnienie, musi być zgodna z zakresem odwołania i przede wszystkim odnosić się do przedmiotu odwołania oraz całości sprawy objętej decyzją organu I instancji. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu pierwszej instancji oraz do zarzutów odwołania, to tym samym naruszył on nie tylko przepis art. 107 § 3 k.p.a. określający wymagania dotyczące prawidłowego uzasadnienia decyzji, ale również art. 11 k.p.a., który wymaga od organu wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem kontroli legalności działania organu administracji publicznej jest powinność zbadania przez sąd administracyjny, czy organ wydając decyzję administracyjną nie naruszył przepisów proceduralnych określających obligatoryjne elementy składowe decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 pkt 1 - 9 k.p.a.) oraz treść uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Do naruszenia wskazanych wyżej regulacji k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1709/22, LEX nr 3941701). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat wzorców sądowej kontroli i miał uzasadnione podstawy do zastosowania regulacji zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podkreślić należy, że celem dowodu z opinii biegłego jest udzielenie organowi administracji publicznej wyjaśnień niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy (art. 84 § 1 k.p.a.). Opinia biegłego ułatwia zatem ocenę zebranego materiału dowodowego, gdy są do tego potrzebne wiadomości specjalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1094/22). Co prawda organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje niezbędnymi do tego wiadomościami specjalnymi, powinien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, m.in. zbadać, czy dowód ten zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy biegły dostatecznie wyczerpująco odpowiedział na zadane mu pytania, czy zawarta w opinii konkluzja została wystarczająco uzasadniona, czy wywód biegłego nie zawiera niejasności czy pomyłek. Opinii biegłego nie można przyjmować bezkrytycznie, a organ administracji nie jest tą opinią związany. W uzasadnieniu decyzji nie można jednak ograniczyć do powołania konkluzji opinii, gdyż to na organie spoczywa obowiązek sprawdzenia, na jakich przesłankach biegły wysnuł wnioski w niej zawarte i skontrolowania prawidłowości jego rozumowania. Sama zaś opinia podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który ma być kompleksowo zgromadzony. Dopiero po zebraniu pełnego materiału dowodowego oraz wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do opinii, może organ dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu jest zatem weryfikacja opinii pod kątem jej kompletności, rzetelności, logiczności i zrozumiałości. Sprawy z zakresu stosunków wodnych co do zasady wymagają dla stosowania art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm., dalej: p.w.) wiadomości specjalnych przekraczających wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego oraz zwykłego zakresu wiedzy posiadanej przez pracowników organów administracji o właściwości ogólnej. Są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenia badań, analiz i obliczeń (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 3214/23, LEX nr 3885073). Okolicznościami, które w świetle art. 29 p.w. muszą być wyjaśnione przez właściwy organ z poszanowaniem przywołanych wyżej zasad postępowania administracyjnego, są: zmiany stanu wody na gruncie; osoba właściciela gruntu, na którym występują stwierdzone zmiany; związek przyczynowo-skutkowy między działaniami/zaniechaniami właściciela gruntu, a stwierdzonymi zmianami stanu wody; szkodliwy wpływ stwierdzonych zmian na sąsiednie grunty (związek przyczynowo-skutkowy) w kontekście wiedzy specjalistycznej. W sytuacji, gdy istnieje różnica stanowisk pomiędzy stronami w zakresie zarzucanego zakłócenia stosunków wodnych, opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między określonym działaniem a stanem wód na gruntach sąsiednich. Opinia ta zatem stanowi podstawę ustaleń organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 4026/21, LEX nr 3744182). Jeżeli natomiast organ dysponuje więcej niż jedną opinią biegłego i opinie te są rozbieżne, a materiał dowodowy nie daje podstawy do oparcia się wyłącznie na opinii jednego z biegłych, to wówczas organ powinien wyjaśnić zachodzące w nich sprzeczności i nadać każdej z nich stosowną moc dowodową. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji próżno szukać takiej oceny, co trafnie Sąd I instancji określił jako brak wnikliwej analizy zalegających w aktach administracyjnych opinii biegłych w aspekcie zarzutów postawionych rozstrzygnięciu organu I instancji. Brak tych ustaleń w decyzji organu I instancji nie został zweryfikowany przez organ odwoławczy, który ograniczył się jedynie do lakonicznego i arbitralnego wskazania, że "biegły P.K. w sposób kompleksowy odniósł się do stanu faktycznego zastanego na gruncie [...]; w sposób precyzyjny opisał zarzuty stron w szczególności do relacji z opinią biegłego R.K1.". W ramach podsumowania weryfikacji wzajemnej relacji tych opinii biegłych organ odwoławczy wskazał, że wnioski późniejszej opinii wskazują, że na gruncie niniejszej sprawy nie doszło zmiany kierunku spływu wód i nie istnieje ciąg przyczynowo-skutkowy pomiędzy zagospodarowaniem działek sąsiednich a szkodami. Uzasadnienie decyzji w takim kształcie uniemożliwia kontrolę toku prowadzonej weryfikacji ustalonej w postępowaniu administracyjnym podstawy faktycznej przez organ odwoławczy. Tymczasem dopiero poprawnie ustalona podstawa faktyczna (a w tym i ustalona wzajemna relacja sprzecznych względem siebie opinii biegłych) może stanowić podstawę do oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i w konsekwencji do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku, o jej oddaleniu. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na postawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. jak w pkt. II sentencji, zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził natomiast zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, pomimo zawartego we wspólnej odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosku w tym zakresie. Wyjaśnić bowiem należy, że przepisy art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a., regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewidują zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 887/12). Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.