III OSK 237/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 806/24 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji urządzenia wodnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gliwicach na rzecz M.J. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 listopada 2024r., sygn. akt II SA/Gl 806/24, oddalił skargę M.J. (dalej jako strona, skarżąca lub skarżąca kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gliwicach (dalej jako Dyrektor RZGW lub organ odwoławczy) z dnia 12 kwietnia 2024 r., Nr [...],w przedmiocie likwidacji urządzenia wodnego. Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Zarząd Zlewni Wód Polskich w Gliwicach pismem z dnia 27 lipca 2023 r. przekazał Dyrektorowi Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gliwicach (dalej jako Dyrektor ZZ lub organ pierwszej instancji) dokumentację dotyczącą wykonanego przez stronę, bez pozwolenia wodnoprawnego, wylotu Ø 200 mm wód opadowych lub roztopowych do rzeki Kłodnicy. Dyrektor ZZ w piśmie z dnia 27 lipca 2023 r. wezwał stronę do złożenia kompletnego wniosku w sprawie legalizacji przedmiotowego wylotu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia 10 sierpnia 2023 r. strona wskazała, że pozostaje przy alternatywnym rozwiązaniu, jakie przedstawiono jej w ramach uzyskanych w piśmie Zarządu Zlewni w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2020 r. warunków technicznych odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z terenu inwestycji pn. "Budowa budynku przychodni specjalistycznych wraz z apteką ogólnodostępną". Nadto podała, że w ww. piśmie wydano warunki techniczne i wskazano na możliwość uzgodnienia obowiązków inwestora oraz szczegółów prowadzenia robót po przesłaniu dokumentacji projektowej lub opracowaniu operatu wodnoprawnego, które organ otrzymał i zatwierdził przedstawioną dokumentację projektową, z zastrzeżeniem poinformowania o przystąpieniu do robót budowlanych w terminie 7 dni przed czasem ich rozpoczęcia. Prace zostały zakończone w kwietniu 2022 r., o czym Zarząd Zlewni w Gliwicach został poinformowany. Dalej wyjaśniła, że w piśmie z dnia 26 sierpnia 2022 r. organ odmówił wydania pozwolenia wodnoprawnego, a wniosek z dnia 17 stycznia 2022 r. wraz z dokumentami i operatem wodnoprawnym pozostawił bez rozpoznania. Dyrektor ZZ pismem z dnia 17 sierpnia 2023 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, obowiązku likwidacji urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, tj. wylotu do rzeki [...] zlokalizowanego na działce nr [...] obręb L. w [...], o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie organu, a także składania uwag i wniosków w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało podane do publicznej wiadomości w siedzibie organu, w Biuletynie Informacji Publicznej Wód Polskich, a także na tablicy ogłoszeń oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...]. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 17 sierpnia 2023 r. odniósł się do uwag przedstawionych w piśmie strony się z dnia 10 sierpnia 2023 r. W dniu 31 sierpnia 2023 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo RZGW w Gliwicach z dnia 29 sierpnia 2023 r., w którym przedstawiono warunki likwidacji wylotu. Organ pierwszej instancji, w związku z brakiem uwag stron postępowania, pismem z dnia 6 września 2023 r. zawiadomił o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz o możliwości wglądu do akt sprawy, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Żadna ze stron postępowania nie skorzystała z ww. uprawnień. Dyrektor ZZ decyzją z dnia 28 września 2023 r., znak [...], orzekł o nałożeniu na stronę (tj. właściciela urządzenia wodnego) obowiązku likwidacji urządzenia wodnego, tj. wylotu do rzeki [...] zlokalizowanego na działce nr [...] obręb L. w [...], które zostało wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, ustalając warunki oraz termin wykonania ww. obowiązku. Odwołanie od wskazanej decyzji złożyła strona, natomiast Dyrektor RZGW decyzją z dnia 12 kwietnia 2024 r. uchylił punkt III decyzji organu pierwszej instancji i w tym w tym zakresie orzekł, że "obowiązek należy wykonać w terminie do 6 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się prawomocna", a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji z dnia 28 września 2023 r. strona nie legitymowała się pozwoleniem wodnoprawnym na wykonanie wylotu lub decyzją o jego legalizacji, jak również nie wystąpiła z kompletnym wnioskiem o legalizację wylotu. W związku z powyższym organ pierwszej instancji, działając zgodnie z art. 190 ust. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, nałożył na nią obowiązek likwidacji wylotu wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wprawdzie strona złożyła zawarty w piśmie z dnia 20 grudnia 2023 r. wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie legalizacji wylotu, jednakże ze względu na jego nieuzupełnienie został on pozostawiony bez rozpoznania. W konsekwencji Dyrektor RZGW stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W związku z tym, że termin wykonania obowiązku wskazany w zaskarżonej decyzji minął, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i orzekł w tym zakresie, utrzymując w mocy decyzję w pozostałej części. Jednocześnie stwierdził, że postępowanie przeprowadzone zostało przez organ pierwszej instancji zgodnie z zasadami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Strona pismem z dnia 20 maja 2024 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (dalej jako Sąd Wojewódzki lub Sąd pierwszej instancji) na powyższą decyzję. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd Wojewódzki oddalił skargę uznając ją za bezzasadną. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji z dnia 12 kwietnia 2024 r. był art. 190 ust. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1087, dalej jako u.P.w.). Jak wskazano w realiach rozpoznawanej sprawy urządzeniem wodnym, którego dotyczy nałożony przez organy obowiązek likwidacji jest wylot do rzeki [...] zlokalizowany na działce nr [...]. Nie stanowi przedmiotu sporu zakwalifikowanie tego wylotu jako urządzenia wodnego, a także to, że na wykonanie tego urządzenia wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Nie stanowi też sporu, że to skarżąca jest jego właścicielem oraz to, że nie legitymuje się ona pozwoleniem wodnoprawym na jego wykonanie. Podkreślono, że skarżąca nie zgadza się z nałożonym na nią obowiązkiem likwidacji ze względu na podejmowane przez nią zabiegi w celu legalizacji przedmiotowego urządzenia wodnego. Odwołując się do treści art. 190 ust. 1 u.P.w. wskazano, że zanim dojdzie do wydania nakazu likwidacji urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego organ powinien zainteresowanemu podmiotowi umożliwić legalizacje tego urządzenia. Jak wynika z akt sprawy pismem z 11 grudnia 2023 r. Dyrektor RZGW zawiadomił skarżącą o konieczności złożenia wniosku o legalizację wylotu do rzeki [...] i wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dla tego urządzenia. Wobec zaś uzyskania informacji o wystąpieniu przez skarżącą z wnioskiem o legalizację oraz o wydanie pozwolenia wodnoprawnego organ odwoławczy zawiesił postępowanie odwoławcze (postanowienie z dnia 22 stycznia 2024 r.). Jednak wobec pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania (pismo Dyrektora ZZ informujące o pozostawieniu bez rozpoznania z dnia 4 marca 2024 r.) postanowieniem z dnia 12 marca 2024 r. organ odwoławczy podjął zawieszone postępowanie, informując jednocześnie skarżącą w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Jak zaznaczono do wydania zaskarżonej decyzji doszło dopiero 12 kwietnia 2024 r. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wymóg umożliwienia stronie legalizacji przedmiotowego wylotu do rzeki i uzyskania pozwolenia wodnoprawnego został z całą pewnością spełniony. Jak wskazano skarżąca próbuje podważać zasadność pozostawienia jej wniosku o legalizację i wydania pozwolenia bez rozpoznania. Jednak w ocenie Sądu pierwszej instancji zabiegi te nie mogły okazać się skuteczne. W sytuacji, w której skarżącą poinformowano o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania organ odwoławczy, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie miał podstaw do tego, aby uznać, polegając na stanowisku skarżącej o braku podstaw do takiego pozostawienia wniosku bez rozpoznania, że sprawa dotycząca tych wniosków jest jednak nadal w toku. Zwłaszcza, że skarżąca nie skorzystała z możliwości wniesienia skargi na bezczynność. Dalej wskazano, że jak wynika z akt sprawy, skarżąca, przed tym jak została poinformowana o pozostawieniu jej wniosku, została wezwana do uzupełnienia braków swojego wniosku. Jeżeli więc nawet przyjąć, że w zakreślonym terminie strona nie zdążyła uzupełnić braków swojego wniosku o legalizację i wydanie pozwolenia wodnoprawnego, to nic nie stało na przeszkodzie, aby wystąpiła z ponownym, tym razem kompletnym wnioskiem. Zwłaszcza, że po podjęciu w dniu 12 marca 2024 r. zawieszonego przez Dyrektora RZGW postępowania odwoławczego stronie umożliwiono skorzystanie z gwarancji procesowych dotyczących jej czynnego udziału w postępowaniu, a strona w zakreślonym terminie nie poinformowała, że zamierza powtórnie wystąpić z wnioskiem o legalizację. Sąd Wojewódzki stwierdził nadto, że nie mogła wpłynąć na rozstrzygnięcie okoliczność, że ostatecznie w dniu 10 kwietnia 2024r. skarżąca złożyła ponowny wniosek o legalizację. Jak bowiem wynika z akt sprawy informacja o tej okoliczności, jak i o związanym z tym wnioskiem o ponowne zawieszenie postępowania odwoławczego, dotarły do organu odwoławczego już po wydaniu zaskarżonej obecnie decyzji. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, zwlekając ze złożeniem kolejnego wniosku oraz nie informując nawet o zamiarze jego złożenia, skarżąca straciła wynikającą z art. 190 ust. 1 u.P.w. możliwość uniknięcia likwidacji przedmiotowego wylotu do rzeki. Jakkolwiek ustawodawca nie zakreślił żadnego konkretnego terminu, w którym w świetle tego przepisu możliwe jest wystąpienie z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, to jednak przepis ten nie może być rozumiany w taki sposób, aby zainteresowany mógł w istocie w nieskończoność przedłużać postępowanie w przedmiocie likwidacji nielegalnego urządzenia wodnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji w realiach rozpoznawanej sprawy skarżącej zapewniono wystarczające możliwości do uniknięcia obowiązku likwidacji przedmiotowego urządzenia wodnego, a skoro z tych możliwości efektywnie nie skorzystała, to organ był zobligowany aby tę likwidację nakazać. Sąd Wojewódzki nie podzielił także zarzutu dotyczącego pominięcia przez organy art. 190 ust. 14 u.P.w. Jak wskazano przepis ten mógłby być brany pod uwagę, gdyby postępowanie w sprawie legalizacji urządzenia wodnego i wydania pozwolenia wodnoprawnego zakończył się decyzją odmowną, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy w rozpoznawanej sprawie prowadziły postępowanie prawidłowo, wyczerpująco ustaliły stan faktyczny oraz dokonały poprawnej interpretacji przepisów ustawy Prawo wodne. Z uwagi na powyższe organy nie musiały gromadzić dodatkowego materiału dowodowego, gdyż zgromadzone dowody były wystarczające do wydania orzeczenia w sprawie obowiązku likwidacji wykonanych nielegalnie urządzeń wodnych. W rozpoznawanej sprawie nie można było uwzględnić, jakoby wykonując przedmiotowe urządzenia skarżąca działała w dobrej wierze, skoro, jak wynika z akt sprawy, miała świadomość istnienia obowiązku uzyskania takiego pozwolenia, o czym świadczy choćby gotowość zalegalizowania urządzeń oraz fakt złożenia stosownych wniosków, w tym także na etapie wcześniejszym niż postępowanie odwoławcze. Wobec powyższego Sąd Wojewódzki uznał, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów prowadziły do przekonania, że brak było podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji, a tym samym wskazują na bezzasadność skargi. Podkreślono przy tym, że organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), zaś Dyrektor RZGW odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Natomiast argumentacja skarżącej zawarta w złożonej skardze stanowi jedynie nieskuteczną polemikę z prawidłowymi ustaleniami faktycznymi oraz z argumentacją przyjętą w wydanych decyzjach. Z wydanym wyrokiem nie zgodziła się skarżąca zaskarżając go w całości. W wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie, tj. a) art. 190 u.P.w., w tym zwłaszcza art. 190 ust. 14 u.P.w., poprzez jego niezastosowanie w części uprawniającej do wydania decyzji o legalizacji urządzenia wodnego lub decyzji o obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, a w miejsce tychże możliwości, bezpośrednie zastosowanie sankcji najbardziej dotkliwej dla skarżącej, tj. wydanie decyzji o obowiązku likwidacji urządzenia, b) art. 190 ust. 13 i ust. 14 u.P.w., przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy powstał obowiązek likwidacji urządzenia wodnego, podczas gdy w niniejszej sprawie skarżąca kilkukrotnie wystąpiła z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze. zm., dalej jako u.p.p.s.a.) w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji skarżącej w kontekście faktu, że obowiązek likwidacji urządzenia narusza interes społeczny oraz słuszny interes skarżącej, jak też faktu, że decyzja o obowiązku likwidacji urządzenia została wydana w sytuacji, gdy skarżąca działała w zaufaniu, że pozwolenie wodnoprawne zostanie wydane, a o konieczności uzupełnienia wniosku dowiedziała się po ponad 6 miesiącach, jak też skarżąca podejmowała czynności w oparciu o wydane warunki techniczne dotyczące odprowadzania wód opadowych i roztopowych do rzeki Kłodnica oraz skarżąca wykazywała chęć zalegalizowania urządzenia wodnego, a nadto skarżąca wskazywała, że likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych, b) art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c u.p.p.s.a. i jego niezastosowanie, co w rezultacie doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 151 u.p.p.s.a. i niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji, w której decyzja organu została wydana z naruszeniem przepisów ustawy kodeks postępowania administracyjnego, a to art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., podczas gdy wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w rezultacie powinno skutkować wydaniem decyzji na korzyść skarżącej, c) art. 1 § 2 u.p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że organy obu instancji wbrew ciążącym na nich obowiązkom nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, d) art. 1 § 1 i 2 u.p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu odwoławczego, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach oparł organ ustalenia faktyczne sprawy. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd Wojewódzki; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, na podstawie art. 176 u.p.p.s.a. zw. z art. 188 u.p.p.s.a., zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi, na podstawie art. 176 u.p.p.s.a., rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym; wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji dotyczącej nałożonego obowiązku likwidacji urządzenia wodnego, tj. wylotu do rzeki [...], zlokalizowanego na działce [...]; zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 marca 2025 r. umorzył postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 u.p.p.s.a. – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a.), 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a.). Skarżąca kasacyjnie powołała się na obie podstawy kasacyjne, przy czym ze względu na sposób ich sformułowania wymagają one łącznego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na wstępie, że zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały sformułowane w sposób niestaranny. W ramach zarzutów w pkt 2a, pkt 2c oraz pkt 2d wskazano na naruszenie przez Sąd Wojewódzki m.in. art. 1 § 2 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia zatem, że art. 1 u.p.p.s.a. stanowi zamkniętą całość i nie jest zbudowany z pomniejszych jednostek redakcyjnych. Tym samym autor skargi kasacyjnej powołał się na nieistniejący przepis. Z kolei w zarzutach sformułowanych w pkt 2a, pkt 2b, pkt 2c oraz pkt 2d autor skargi kasacyjnej powołuje się m.in. na art. 7 oraz 77 k.p.a. Wskazać zatem należy, że jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Tymczasem w zakresie powoływanych w tym zarzucie art. 7a k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. autor skargi kasacyjnej zaniechał precyzyjnego określenia naruszonych – w jego ocenie – przepisów. Jakkolwiek dostrzeżone błędy skargi kasacyjnej nie determinowały jej odrzucenia to niewątpliwie wpłynęły na zakres możliwej do przeprowadzenia w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli. Przechodząc dalej wskazać należy, że skarżąca zasadniczo kwestionuje stanowisko, zgodnie z którym w okolicznościach sprawy powstał obowiązek likwidacji urządzenia wodnego, podczas gdy w niniejszej sprawie skarżąca kilkukrotnie wystąpiła z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego. Co więcej skarżąca wskazuje, że organy mogły wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego lub decyzji o obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, przy czym zdecydowały się na sankcję najbardziej dotkliwą dla skarżącej, tj. wydanie decyzji o obowiązku likwidacji urządzenia. Zgodnie z art. 190 ust. 13 u.P.w. jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpi z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji takiego urządzenia, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Opis dotychczasowego przebiegu sprawy pozwala na dostrzeżenie, że zasadniczą kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zatem, czy w sprawie dopuszczalne było wydanie decyzji z dnia 12 kwietnia 2024 r. w sytuacji, gdy skarżąca złożyła kolejny wniosek o legalizację urządzenia wodnego. W tym zakresie należy odwołać się do niekwestionowanej przez skarżącą chronologii zdarzeń. W dniu 28 września 2023 r. organ pierwszej instancji nałożył na skarżącą obowiązek likwidacji urządzenia wodnego, tj. wylotu do rzeki [...], które zostało wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. W dniu 20 grudnia 2023 r. wpłynął wniosek skarżącej o legalizację wskazanego urządzenia wodnego. Nie jest również kwestionowane przez skarżącą, że organ w toku postępowania odwoławczego zdecydował się na jego zawieszenie ze względu na złożenie wniosku legalizacyjnego. Wskutek pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 20 grudnia 2023 r. organ odwoławczy zdecydował się na podjęcie postępowania (postanowienie z dnia 12 marca 2024 r.) natomiast w dniu 12 kwietnia 2024 r. wydał swoje rozstrzygnięcie. Tymczasem dopiero w dniu 15 kwietnia 2024 r. do organu wpłynął kolejny wniosek legalizacyjny skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje zatem samej możliwości złożenia kolejnego wniosku legalizacyjnego. W okolicznościach sprawy nie można jednak pomijać, że skarżąca złożyła wniosek o legalizację już w grudniu 2023 r., który został pozostawiony bez rozpoznania 4 marca 2024 r., czego jednak skarżąca nie zakwestionowała w ramach skargi na opieszałość organu – co prawidłowo dostrzegł Sąd Wojewódzki. Decyzja organu odwoławczego w przedmiocie likwidacji urządzenia wodnego została wydana w dniu 12 kwietnia 2024 r., a zatem już po pozostawieniu wniosku bez rozpoznania i jednocześnie braku informacji pochodzącej od skarżącej o zamiarze wystąpienia z kolejnym wnioskiem. Jakkolwiek zasadniczo słuszne jest stanowisko formułowane w orzecznictwie, zgodnie z którym: "[...] u.p.w. nie wprowadziła dla właściciela urządzenia wodnego ograniczeń czasowych do złożenia wniosku o legalizację urządzenia. Dla zastosowania procedury naprawczej nie ma zatem znaczenia na jakim etapie postępowania administracyjnego został zgłoszony przez stronę wniosek o legalizację urządzenia wodnego." (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1348/23 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu) to nie oznacza to jednocześnie, że w sytuacji pozostawienia bez rozpoznania takiego wniosku oraz braku informacji o zamiarze złożenia kolejnego wniosku organ jest niejako sparaliżowany i nie może wydać rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie likwidacji urządzenia wodnego. Odmienne rozumowanie prowadziłoby do zaakceptowania sytuacji, w której potencjalnie całkowicie wyłączone byłoby zakończenie postępowania wobec li tylko możliwości wystąpienia przez stronę z kolejnym wnioskiem legalizacyjnym. W okolicznościach sprawy organ odwoławczy, wobec powzięcia informacji o złożeniu przez skarżącą wniosku o legalizację urządzenia wodnego, podjął działania mające na celu wyjaśnienie przed ostatecznym rozstrzygnięciem, czy aktualna jest okoliczność braku wystąpienia przez właściciela urządzenia wodnego z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego. Wobec pozostawienia wniosku o legalizację urządzenia wodnego bez rozpoznania i braku informacji o woli wystąpienia przez stronę z kolejnym wnioskiem organ odwoławczy mógł wydać rozstrzygnięcie w sprawie likwidacji urządzenia wodnego. Niezależnie jednak od powyższych uwag, zarzut naruszenia art. 190 ust. 13 u.P.w. zasługiwał na uwzględnienie. Należy zatem wyjaśnić, że przepis ten należy niewątpliwie odczytywać w powiązaniu z art. 190 ust. 14 u.P.w., który to przewiduje, iż jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, a likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych może nałożyć na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Podzielić przyjdzie pogląd, zgodnie z którym: "[...] jeżeli likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych, jej nakazanie nie może nastąpić - niezależnie o tego, czy uprzednio właściciel wystąpił z wnioskiem o legalizację, czy też nie. Postępowanie zmierzające do wydania decyzji przewidzianej w art. 190 ust. 13 u.p.w. staje się wtedy bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu." (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 1880/23). Takiej analizy pod kątem względów technicznych lub ekonomicznych w sprawie nie przeprowadzono, o czym świadczy analiza zarówno uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, jak i Dyrektora ZZ. Na marginesie nie można również podzielić uwag organu odwoławczego oraz Sądu pierwszej instancji dotyczących ewentualnej możliwości zastosowania art. 190 ust. 14 u.P.w. w okolicznościach niniejszej sprawy. Taka możliwość została wykluczona zarówno przez Sąd Wojewódzki, jak i organ odwoławczy, przy czym argumentację w tym zakresie można sprowadzić do twierdzenia jakoby dopiero nieuzyskanie decyzji merytorycznej w sprawie mogło determinować zastosowanie art. 190 ust. 14 u.P.w. W orzecznictwie formułowany bywa pogląd, zgodnie z którym: "Użyta w hipotezie art. 190 ust. 14 u.P.w. formuła «właściciel urządzenia wodnego nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego» jest szeroka i w istocie obejmuje swym zakresem także sytuację, w której właściciel nie uzyskał odnośnej decyzji z tej przyczyny, że nie wstąpił z wnioskiem o jej wydanie." (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 1880/23). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w składzie orzekającym – nie można jednak utożsamiać funkcjonujących na kanwie art. 190 ust. 13 u.P.w.: niewystąpienia z wnioskiem legalizacyjnym przez właściciela oraz nieuzyskania decyzji o legalizacji urządzenia wodnego. Jedną z podstawowych dyrektyw wykładni językowej jest zakaz wykładni synonimicznej. Zgodnie z tą dyrektywą, różnym zwrotom ustawowym (różnym sformułowaniom użytym w tekście prawnym) nie należy nadawać identycznych (tożsamych) znaczeń. Oznacza to, że ustawodawca dąży do precyzji i celowo używa różnych słów lub wyrażeń, aby opisać odmienne stany faktyczne, sytuacje prawne lub nadać im inne konsekwencje. Nie posługuje się on wyrazami bliskoznacznymi (synonimami) w sposób zamienny, a każde użyte sformułowanie ma swoje unikalne znaczenie w danym kontekście prawnym. Zwrócić ponadto należy uwagę, iż zarówno Sądowi Wojewódzkiemu oraz organowi odwoławczemu umknęło, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem legalizacyjnym, przy czym został on pozostawiony bez rozpoznania. Niewątpliwie nie można zatem stwierdzić, że skarżąca była bierna i nie występowała z wnioskiem legalizacyjnym. Wobec sposobu skonstruowania art. 190 ust. 14 u.P.w. nie można także przyjąć (jak czyni to organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu) jakoby wyłącznym wypadkiem nieuzyskania decyzji o legalizacji urządzenia wodnego było niespełnienie warunków, o których mowa w art. 190 ust. 2 u.P.w. Nie zmienia to jednak faktu, że dopiero bezprzedmiotowość postępowania, o którym mowa w art. 190 ust. 13 u.P.w. z tego powodu, że likwidacja urządzenia wodnego jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych, otworzy możliwość rozważenia zastosowania art. 190 ust. 14 u.P.w. i ewentualnego skonkretyzowania obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Trafna jest bowiem uwaga, że: "[...] możliwość, o której mowa (w art. 190 ust. 14 u.P.w. – przyp. Sądu), stanowi niewątpliwie osobną sprawę administracyjną, podlegającą rozpoznaniu w nowym postępowaniu. Art. 190 ust. 13 i art. 190 ust. 14 u.p.w., mimo że są ze sobą funkcjonalnie powiązane, stanowią odrębne normy kompetencyjne i przewidują wydanie decyzji co do różnych praw i obowiązków." (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 1880/23). Podsumowując dotychczasowe uwagi – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – organy nie rozważyły kwestii, czy możliwa jest likwidacja urządzenia wodnego ze względów technicznych lub ekonomicznych i jednocześnie nie dały temu wyrazu w uzasadnieniu wydanych decyzji. Jak już bowiem wskazywano jeżeli likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych, to jej nakazanie nie może nastąpić. W konsekwencji postępowanie zmierzające do wydania decyzji, o której mowa w art. 190 ust. 13 u.P.w. staje się bezprzedmiotowe. Wobec braku dokonania takiej oceny w niniejszej sprawie przedwczesne było wydanie rozstrzygnięcia o oparciu o art. 190 ust. 13 u.P.w. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, z uwagi na dostrzeżone naruszenia, jest zasadna, zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na zastosowanie w sprawie art. 188 u.p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c u.p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 u.p.p.s.a.