II SO/Po 7/23

Dnia 14 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lutego 2024 roku sprawy z wniosku A. A. o wymierzenie grzywny Radzie Miasta w przedmiocie niezastosowania się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę postanawia wymierzyć Radzie Miasta grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięciuset złotych) z tytułu niezastosowania się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę.

Pismem z dnia 28 marca 2023 r. A. A. (zwany dalej "wnioskodawcą") zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z wnioskiem o wymierzenie Radzie Miasta (zwanej dalej "Radą") grzywny z tytułu nieprzekazania jego skargi na naruszenie praworządności i zasad współżycia społecznego w rozpoznawaniu skargi na Burmistrza Miasta [...]. Wnioskodawca podniósł, że w piśmie z dnia 20 lutego 2023 r. złożył skargę, której przedmiot opisano w poprzednim zdaniu. Skarga ta wpłynęła do Urzędu Miejskiego w [...] w dniu 20 lutego 2023 r., co potwierdza także prezentata na skardze. Dowiedziawszy się, że skarga nie została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnioskodawca postanowił wystąpić z wnioskiem o ukaranie Rady grzywną, a także zwolnienie go z kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na wniosek o ukaranie grzywną Rada, reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. D. T. – wniosła o jego oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi Rada wskazała, że jest ona organem kolegialnym i podejmuje wszelkie decyzje na sesjach. Organizację pracy Rady reguluje Statut Gminy Miejskiej w C.. Skarga wnioskodawcy wpłynęła po terminie do składania projektów uchwał pod obrady na sesję Rady. Nie było więc czasu podać do publicznej wiadomości projektu uchwały w przedmiocie rozpoznania tejże skargi. Wnioskodawca ponadto podniósł wiele ważkich problemów, co także wpłynęło na wydłużenie czasu w przekazaniu skargi. Rada wskazała, że nieznacznie przekroczyła czas, o którym mowa w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Poza tym organizacja pracy Rady nie pozwoliła na terminowość realizacji obowiązku. Sprawę skargi wnioskodawcy trzeba było przesunąć na następną sesję rady w dniu 27 marca 2023 r. Pismem z dnia 14 sierpnia 2023 r. wnioskodawca, reprezentowany tym razem przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu – adw. M. S. – podtrzymał wszystkie swoje twierdzenia. Rada nie zwróciła uwagi na to, że następna sesja, tj. wyznaczona na dzień 27 marca 2023 r. miała mieć miejsce już po upływie terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Rada nigdy o niczym nie informowała wnioskodawcę, a więc widać istotne zaniechania ze strony organu. Rada mogła zebrać się na sesji nadzwyczajnej, aby zająć się sprawą wnioskodawcy, czego nie uczyniła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Wniosek o wymierzenie grzywny zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niedochowania obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd – na wniosek skarżącego – może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wyłączną przesłanką materialnoprawną wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a., czyli nieprzekazanie przez organ skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz przekroczenie terminu przekazania sądowi tych wszystkich dokumentów, a termin ten liczony jest od dnia doręczenia skargi organowi. Podkreślenia przede wszystkim wymaga, że obowiązek przekazania skargi wniesionej za pośrednictwem organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a., jest niezależny od tego, czy sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania danej skargi, a także czy skarga jest uzasadniona. Obowiązek ten jest niezależny także od tego, czy organ władzy publicznej, którym niewątpliwie jest Rada, jest organem administracji publicznej. Pojęcie organu wskazane w przepisie art. 54 § 2 p.p.s.a. nie jest bowiem ograniczone do organu administracji publicznej, lecz należy przez nie rozumieć organ w subiektywnym znaczeniu, czyli podmiot, o którym skarżący twierdzi, że jest organem władzy publicznej, względnie inny podmiotem, którego działanie lub bezczynność poddana jest kognicji sądów administracyjnych. Należało uznać zatem, że wniosek o wymierzenie Radzie grzywny w związku z nieprzekazaniem skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzi na skargę mógł zostać merytorycznie rozpoznany. Istota sporu zaistniałego na gruncie tej sprawy, która jednocześnie jest sprawą odrębną od sprawy ze skargi na naruszenie praworządności i zasad współżycia społecznego (II SA/Po 279/23), jest to, czy Rada dopuściła się naruszenia obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Obowiązek ten polega na przekazaniu Sądowi w terminie 30 dni, skargi, odpowiedzi na nią wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy. Sąd zwraca uwagę na sam obowiązek przekazania dokumentacji. Podkreślenia wymaga to, że Rada nie jest właściwa do oceny swojej możliwości wykonania obowiązku ustawowego. Rada podniosła w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, że nie wykonała obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., ponieważ pracuje w trybie sesyjnym, a wpłynięcie skargi nastąpiło po dacie przyjmowania projektów uchwał na sesję Rady. Poza tym uchybienie było nieznaczne. Skarga wnioskodawcy wpłynęła do Urzędu Miejskiego w C. w dniu 20 lutego 2023 r. To oznacza, że do dnia 22 marca 2023 r. skarga, odpowiedź na skargę oraz akta sprawy powinny zostać nadane na adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Korespondencja została dopiero nadana w dniu 28 kwietnia 2023 r. Nie może być zatem mowy o nieznacznym przekroczeniu terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przepis art. 54 § 2 zd. 1 p.p.s.a. stanowi jasno: "Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania". Przepisy p.p.s.a. nie znają pojęcia nieznaczności, a więc jeżeli ustawodawca wskazuje 30-dniowy termin, to oznacza, że przekazanie dokumentów do sądu administracyjnego musi nastąpić z zachowaniem tego terminu. Uchybienie choćby o jeden dzień już otwiera drogę do złożenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Nieznaczność przekroczenia terminu, o której w niniejszej sprawie nie może być w ogóle mowy, może wpływać na wymiar grzywny szczególnie, że jej wysokość pozostawiono uznaniowości sądu administracyjnego (zob. np. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 października 2021 r., sygn. akt II SO/Wa 61/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjny [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieprzekonująca jest argumentacja o sesyjności pracy Rady, jako przesłanki uniemożliwiającej terminowego przekazania skargi. To, że Rada działa jako kolegium na sesjach nie oznacza, że jest ona jako organ władzy publicznej zwolniona z obowiązków ustawowych np. co do zachowania terminu. Ustawodawca nie uczynił w przepisie art. 54 § 2 p.p.s.a. żadnego wyjątku, który sprawiałby, że należy w sposób odmienny liczyć termin dla organów kolegialnych. Zważyć należy, że Rada mogła upoważnić jej przewodniczącego do przekazania skargi oraz sporządzenia odpowiedzi na skargę (zob. np. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt II SO/Sz 9/09, dostępne w CBOSA). "Rada gminy może na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g upoważnić przewodniczącego w drodze podjętej przez siebie uchwały do przekazanie skargi do sądu administracyjnego wraz aktami sprawy oraz sporządzoną odpowiedzią na skargę." (wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5278/21, dostępny w CBOSA). Nie da się zatem stwierdzić, że Rada nie mogła spełnić swojego obowiązku w terminie ustawowym. Mając do tego narzędzia, Rada nie uczyniła nic, aby temu terminowi dochować. Nie ma zatem żadnej przesłanki uzasadniającej zwłokę Rady. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności wniosku o wymierzenie grzywny Radzie z tytułu nieprzekazania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. wymierzył Radzie grzywnę w wysokości 500 zł, o czym orzeczono w sentencji postanowienia. Sąd doszedł do przekonania, że kwota 500 zł będzie miarodajną sankcją. Przekazanie skargi i odpowiedzi na nią nastąpiło po ponad dwóch miesiącach od dnia jej wpływu do Urzędu Miejskiego w C.. Sankcja ta musi być z jednej strony dotkliwa, aby organ pamiętał o konieczności terminowego realizacji swojego obowiązku, a z drugiej strony, grzywna nie może być środkiem dyscyplinującym, który utrudnia czy też dezorganizuje pracę samorządu. Obecny poziom inflacji w Polsce nie pozwala na zastosowanie grzywny w kwotach najniższych, gdyż w tej sytuacji grzywna nie spełni swojego celu. Sprawa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej wnioskodawcy, zostanie rozpoznana w osobnych orzeczeniu wydanym przez referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.