II SO/Po 1/23

Dnia 18 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2023 roku sprawy z wniosku A. B. o wymierzenie grzywny Prokuratorowi w przedmiocie niezastosowania się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę postanawia: I. wymierzyć Prokuratorowi grzywnę w wysokości 400 zł (słownie: czterystu złotych) z tytułu niezastosowania się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę; II. zasądzić od Prokuratora na rzecz wnioskodawcy kwotę 100 zł (słownie: stu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. /-/ W. Batorowicz

Pismem z 8 marca 2023 r. A. B. (zwany dalej "wnioskodawcą") zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z wnioskiem o wymierzenie Prokuratorowi [...] (zwanego dalej "Prokuratorem" lub "organem") grzywny z tytułu nieprzekazania skargi na bezczynność tego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (zarejestrowanej pod sygn. akt II SAB/Po [...]), a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskodawca podniósł, że w piśmie z dnia 25 stycznia 2023 r. złożył skargę na bezczynność Prokuratora. Skarga ta wpłynęła do Prokuratury w dniu 27 stycznia 2023 r., co potwierdza także dokument nadania przesyłki, dołączony do wniosku o wymierzenie grzywny. Dowiedziawszy się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu, że skarga na bezczynność nie została przekazana i w dniu 6 marca 2023 r. skarga nadal nie wpłynęła do Sądu, wnioskodawca postanowił wystąpić z wnioskiem o ukaranie organu grzywną. Organ, który otrzymuje skargę, ma obowiązek, zdaniem wnioskodawcy, przekazać ją wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy w terminie 30 dni. Obowiązek ten wynika z art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Rzeczony obowiązek, w przypadku skargi na bezczynność na gruncie dostępu do informacji publicznej, został zmodyfikowany co do terminu w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej dalej "u.d.i.p."). Przepis ten wprowadza obowiązek przekazania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy w terminie 15 dni. Wnioskodawca uważa, że nie ma znaczenia to, iż organ nieznacznie przekroczył termin albo, że dopełnił swojego obowiązku w reakcji na wniosek o wymierzenie grzywny. W odpowiedzi na wniosek o ukaranie grzywną, Prokurator wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi, Prokurator wskazał, że obowiązkiem organu, którego akt, działanie lub zaniechanie jest przedmiotem skargi, jest przekazanie sądowi administracyjnemu skargi, odpowiedzi na nią oraz akta sprawy, które są kompletne i uporządkowane. W dniu złożenia skargi Prokurator nie dysponował aktami o sygn. 1 Ds. [...] Prokuratury Rejonowej [...], ani aktami o sygn. I Dsa [...] Prokuratury Okręgowej [...]. Akta te przebywały bowiem w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu w związku ze sprawą o sygn. akt II SA/Po [...]. Akta te następnie zostały przekazane do Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z wniesioną skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Dopiero w dniu 22 marca 2023 r. wpłynął do Prokuratury Okręgowej [...] odpis wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2023 r. o sygn. akt III OSK [...] wraz z uzasadnieniem. W dniu 27 stycznia 2023 r. wpłynęła skarga na bezczynność złożona przez wnioskodawcę (II SAB/Po [...]). Prokurator podjął próbę wypożyczenia akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sekretariacie Naczelnego Sądu Administracyjnego powiedziano, że akta mogą być zwrócone, ale tylko drogą służbową, a więc za pośrednictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Co do terminu, zwrot takich akt mógł być możliwy po dniu 24 lutego 2023 r. W dniu 24 lutego 2023 r. Prokurator podjął kolejną próbę wypożyczenia akt. Pracownik sekretariatu Naczelnego Sądu Administracyjnego poinformował, że zwrot akt nastąpi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kiedy wpłyną wszystkie zwrotne potwierdzenia odbioru przesyłek z odpisami wyroku o sygn. akt III OSK [...]. Prokurator zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w piśmie z dnia 15 marca 2023 r. o zwrot akt sprawy. W odpowiedzi na pismo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że te akta są w Naczelnym Sądzie Administracyjnym od kwietnia 2022 r. Prokurator podnosi, że nie przekazał akt sprawy, ponieważ nie dysponował nimi. W dniu 27 marca 2023 r. Prokurator przekazał skargę wnioskodawcy drogą elektroniczną wraz z ograniczoną odpowiedzią na skargę i aktami o sygn. [...] Nie przekazano pozostałych akt sprawy, ponieważ nie były one w posiadaniu Prokuratury Okręgowej [...]. Do odpowiedzi na wniosek o ukaranie grzywną dołączono kopie notatek służbowych, z których wynika, że Prokurator odbył w dniu 10 lutego 2023 r. oraz w dniu 24 lutego 2023 r. rozmowę telefoniczną z sekretariatem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W aktach znajduje się także pismo z dnia 15 marca 2023 r., w którym Prokurator prosi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu o zwrot akt, w celu zajęcia stanowiska w sprawie wywołanej skargą (II SAB/Po [...]). W piśmie z dnia 30 marca 2023 r. wnioskodawca wyraził swoje stanowisko po zapoznaniu się z odpowiedzią na wniosek o ukaranie grzywną. Zdaniem wnioskodawcy, brak posiadania akt sprawy nie tłumaczy Prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Wniosek o wymierzenie grzywny zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Termin na wykonanie tego obowiązku uległ skróceniu w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, w myśl art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Organ ma obowiązek przekazać komplet dokumentacji w terminie 15 dni od momentu wpłynięcia skargi. Stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niedochowania obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd – na wniosek skarżącego – może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wyłączną przesłanką materialnoprawną wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a., czyli nieprzekazanie przez organ skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz przekroczenie terminu przekazania sądowi tych wszystkich dokumentów, a termin ten liczony jest od dnia doręczenia skargi organowi. Podkreślenia przede wszystkim wymaga, że obowiązek przekazania skargi wniesionej za pośrednictwem organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a., jest niezależny od tego, czy sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania danej skargi. Obowiązek ten jest niezależny także od tego, czy organ władzy publicznej, którym niewątpliwie jest Prokurator, jest organem administracji publicznej. Pojęcie organu wskazane w przepisie art. 54 § 2 p.p.s.a. nie jest bowiem ograniczone do organu administracji publicznej, lecz należy przez nie rozumieć organ w subiektywnym znaczeniu, czyli podmiot, o którym skarżący twierdzi, że jest organem władzy publicznej, względnie inny podmiotem, którego działanie lub bezczynność poddana jest kognicji sądów administracyjnych. Mając zatem powyższe na względzie uznać należało, że wniosek o wymierzenie Prokuratorowi grzywny w związku z nieprzekazaniem skargi na bezczynność wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzi na skargę mógł zostać merytorycznie rozpoznany. Istota sporu zaistniałego na gruncie tej sprawy, która jednocześnie jest sprawą odrębną od sprawy ze skargi na bezczynność (II SAB/Po [...]), jest to, czy Prokurator dopuścił się naruszenia obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Obowiązek ten polega na przekazaniu Sądowi w terminie 15 dni, skargi, odpowiedzi na nią wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy. Obowiązek ten zasadza się na przekazaniu dokumentacji do sądu administracyjnego. Wymienia się w przepisie art. 54 § 2 p.p.s.a. jakie to są dokumenty. Sąd zwraca uwagę na sam obowiązek przekazania dokumentacji. Podkreślenia wymaga to, że Prokurator nie jest właściwy do oceny swojej możliwości wykonania obowiązku ustawowego. Prokurator podniósł w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, że nie wykonał obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., ponieważ nie posiadał akt sprawy. Z relacji organu wynika, że te akta znajdowały się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym z uwagi na rozpoznawanie sprawy o sygn. akt III OSK [...]. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że koniunkcja, jak wynika z art. 54 § 2 zd. 1 p.p.s.a. nie sprawia, że w sytuacji braku posiadania akt sprawy, organ zostaje zwolniony z obowiązku wynikającego z powołanego przepisu. Przepis ten stanowi, że: "Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania". Zastosowano w zacytowanym fragmencie przepisu koniunkcję, która nakazuje przekazanie sądowi administracyjnemu skargi, akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę. Nie można zaakceptować poglądu Prokuratora, że brak akt sprawy sprawia, że można wstrzymać się z przekazaniem pozostałych dokumentów, które posiada. Warto zwrócić uwagę na początek zacytowanego przepisu, a mianowicie: "organ (...) przekazuje skargę sądowi (...)". W tym fragmencie Sąd upatruje bezwarunkowy obowiązek przekazania dokumentacji sądowi administracyjnemu. Nie jest istotne to, czy organ posiada całą dokumentację, czy jej nie posiada. Podobne stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny: "Fakt nieposiadania akt sprawy nie może skutkować zwolnieniem z obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., który przecież nie dotyczy tylko przekazania akt, ale również samej skargi oraz odpowiedzi na nią." (postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II GZ 223/12, LEX nr 1230563). Również w literaturze podnosi się podobne stanowisko: "Niezastosowanie się do obowiązków określonych w art., 54 § 2 p.p.s.a. wystąpi zarówno w wypadku niepodjęcia przez organ administracji publicznej w terminie czynności wymienionych w tym przepisie, jak i w wypadku ograniczenia się przez ten organ do wykonania jedynie niektórych z tych czynności, np. przekazania sądowi administracyjnemu skargi i odpowiedzi na skargę, ale bez akt sprawy." (A. Kabat, Komentarz do art. 55 [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2020, s. 244). Skoro więc przekazanie skargi i odpowiedzi na nią, a zaniechanie (intencjonalne) przekazania akt sprawy obciążą organ, to należy przyjąć, że nieprzekazanie czegokolwiek, co jest w posiadaniu organu, tym bardziej prowadzi do wniosku o naruszeniu obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Skarga wnioskodawcy wpłynęła do Prokuratury Okręgowej [...] w dniu 27 stycznia 2023 r. Ten dzień rozpoczął 15-dniowy bieg terminu do przekazania dokumentów, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Termin ten upłynął w dniu 13 lutego 2023 r. Do tego dnia należało więc przesłać Sądowi skargę, odpowiedź na skargę oraz akta sprawy. Prokurator przekazał do tut. Sądu skargę oraz odpowiedź na skargę w piśmie z dnia 27 marca 2023 r. (data wpływu do Sądu: 28 marca 2023 r.). Jak wynika z pisma z dnia 15 marca 2023 r. skierowanego do Prokuratora, w tymże dniu akta sprawy o sygn. I Ds., [...] oraz I Dsa [...] znajdowały się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Akta te, chociaż niezbędne do rozpoznania sprawy o sygn. akt II SAB/Po [...], wpłynęły do tut. Sądu po upływie 15-dniowego terminu. Sąd w składzie orzekającym przyjmuje stanowisko, że gdyby Prokurator przekazał tut. Sądowi skargę oraz odpowiedź na skargę bez akt sprawy w terminie, to Sąd oddaliłby wniosek o wymierzenie grzywny z uwagi na fakt, że organ nie miał obiektywnie możliwości odnieść się do zarzutów i wniosków podniesionych w skardze, gdyż nie posiadał akt sprawy niezbędnych do zajęcia stanowiska. Prokurator nie spełnił jednak tego obowiązku. Nie można przecież oczekiwać od żadnego podmiotu prawa spełnienia obowiązku, którego obiektywnie nie da się spełnić. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności wniosku o wymierzenie grzywny Prokuratorowi z tytułu nieprzekazania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. wymierzył Prokuratorowi grzywnę w wysokości 400 zł (pkt I sentencji postanowienia). Sąd doszedł do przekonania, że kwota 400 zł będzie miarodajną sankcją. Przekazanie skargi i odpowiedzi na nią nastąpiło po niemalże dwóch miesiącach od dnia jej wpływu do Prokuratury Okręgowej [...]. Sankcja ta musi być z jednej strony dotkliwa, aby organ pamiętał o konieczności terminowego realizacji swojego obowiązku, a z drugiej strony, grzywna nie może być środkiem dyscyplinującym, który utrudnia czy też dezorganizuje pracę Prokuratury Okręgowej [...]. Obecny poziom inflacji w Polsce nie pozwala na zastosowanie grzywny w kwotach najniższych, gdyż w tej sytuacji grzywna nie spełni swojego celu. Na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 535) Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 100 zł, co stanowi równowartość wpisu od wniosku (pkt II sentencji postanowienia). /-/ W. Batorowicz