II SAB/Wr 52/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Daria Laskowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi P. Z. na przewlekłe postępowanie Wójta Gminy [...] w przedmiocie zaprzestania przepompowywania wody z kosza zasypowego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych).

Skargą z [...].07.2019 r. (data wpływu) P. Z. (dalej jako "skarżący") zakwestionował przewlekłość Wójta Gminy [...] (dalej także jako "organ") w sprawie prowadzonych postępowań administracyjnych i braku udzielenia odpowiedzi na pisma kierowane do Gminy [...]. W załączeniu skarżący przedłożył dwa pisma kierowane do Gminy [...] oraz do wiadomości SKO w [...] z [...].05.2019 r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o odrzucenie skargi i wyjaśnił, że nie doszło do żadnej przewlekłości postępowania. Wskazał, że w sprawie przywrócenia na działkach nr [...] i [...] do stanu poprzedniego stosunków wodnych nie została wydana ostateczna decyzja. Natomiast strony postępowania zawarły ugodę, w której zobowiązały się do określonych działań. Treść ugody nakłada obowiązki na Gminę [...] oraz na M. G. Organ przyznał, że ugoda nie została zatwierdzona decyzją administracyjną, ponieważ żadna ze stron nie złożyła wniosku o jej zatwierdzenie. Pomimo tego ugoda jest realizowana ( termin zakończenia prac wynikających z tej umowy upływa [...].07.2019r.). Ponadto autor odpowiedzi na skargę zauważył, że to między innymi za przyczyną P. Z., który na każdym etapie postępowania składał różnego rodzaju wnioski i odwołania, postępowanie nie mogło zakończyć się wcześniej. Pismem z [...].08.2019 r., będącym odpowiedzią na wezwanie Sądu, skarżący oświadczył, że przewlekłość Wójta Gminy [...] dotyczy postępowań w sprawach: 1) odmowy nakazania właścicielom działek nr [...] i [...] przywrócenia na tych działkach stanu poprzedniego stosunków wodnych wobec nie stwierdzenia, że doszło do działań ze szkodą dla gruntów sąsiednich, pomimo tego, że decyzja Wójta w tej sprawie została uchylona przez SKO w [...] decyzją z [...].03.2018 r. i w następstwie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organ I instancji nie podjął żądnych działań w sprawie i nie wydał decyzji administracyjnej; 2) zobowiązania M.G. do zaprzestania przepompowywania wody z kosza zasypowego zlokalizowanego na działce nr [...] w kierunku działek nr [...] w terminie do [...].04.2018 r., pomimo tego, że decyzja Wójta w tej sprawie została uchylona przez SKO w [...] i sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, to organ ten nie podjął żadnych działań administracyjnych i nie wydał decyzji; 3) zatwierdzenia ugody zawartej w dniu [...].12.2018 r. w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...]. W piśmie procesowym z [...].11.2019 r. Wójt Gminy oświadczył, że nadal prowadzi postępowanie w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego stosunków wodnych na działkach nr [...] oraz [...]. Wskazał, że została w tej sprawie zawarta ugoda. W dniu [...].07.2019 r. M. G. oświadczył, że oczekuje na uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, a tym samym zobowiązanie, jakie złożył w ugodzie, wykona po uzyskaniu tego pozwolenia. W związku z powyższym brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżony organ prowadzi przewlekle postępowanie administracyjne w sprawie. Na rozprawie w dniu 18.08.2020 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze i wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do wydania decyzji w sprawie przywrócenia stosunków wodnych. Oświadczył również, że kwestię nałożenia grzywny na organ pozostawia do uznania Sądu. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi oraz oświadczył, że postępowanie w sprawie zaprzestania przepompowywania wody z kosza zasypowego zakończono decyzją Wójta Gminy [...] z [...].08.2020 r., której kopię przedłożono do akt sądowych wraz z informacją, że odpis decyzji przesłano skarżącemu pocztą. Z akt administracyjnych wynika, że skargę z [...].07.2019 r. wniesiono w następujących okolicznościach: W dniu [...].06.2017 r. J. Z. skierowała do Wójta Gminy [...] wniosek o przeprowadzenie oględzin działki nr [...] w związku z jej zalewaniem przez wody opadowe i ścieki bytowe z terenu działki nr [...]. Zawiadomieniem z [...].06.2017 r. Wójt poinformował o wyznaczeniu na dzień [...].07.2017 r. terminu przeprowadzenia oględzin w/w działek. Pismem z [...].06.2017r. M. G. wniósł o wydanie decyzji nakazującej właścicielom działek nr [...] i [...] przywrócenia do stanu poprzedniego stosunków wodnych na terenie działki nr [...]. W dniu [...].06.2017 r. uzupełnił powyższy wniosek. W dniu [...].07.2017 r. organ przeprowadził wnioskowane oględziny. Pismem z [...].07.2017 r. P. Z. wskazuje na okoliczności świadczące o zalewaniu działek nr [...] wodami opadowymi i ściekami bytowymi. Zawiadomieniem z [...].07.2017 r. organ poinformował o wszczęciu na wniosek M. G. postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...]. Skarżący złożył w dniu [...].08.2017 r. zastrzeżenia co do sposobu prowadzanego postępowania. W tym zakresie wskazał na niewłaściwe oznaczenie kręgu stron postępowania. Zgłosił również uwagi na temat prowadzenia przez organ tylko jednego postępowania w zgłoszonych przez niego sprawach, w tym wskazał na pominięcie wyjaśnienia kwestii przepompowywania wody z kosza zasypowego zlokalizowanego na działce nr [...] w kierunku działek nr [...]. Odpowiedzi organ udzielił w piśmie z [...].09.2017r. wyjaśniając w nim, że podczas wizji lokalnej nie stwierdzono wycieku nieczystości ciekłych. W piśmie z [...].12.2017 r. skarżący poinformował organ o prowadzeniu przez PINB postępowania w sprawie legalności zbiornika bezodpływowego i w związku z tym wystąpił o zawieszenie prowadzenia postępowania. Postanowieniem z [...].12.2017 r. organ odmówił zawieszenia postępowania ze względu na uznanie, że są to dwa odrębne postępowania i decyzja w sprawie gospodarki ściekowej nie ma istotnego wpływu na zmianę stosunków wodnych. Z kolei zawiadomieniem z [...].01.2018 r. organ poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie odprowadzania wód na grunty sąsiednie, tj. z działki nr [...] na działkę nr [...] w [...]. Pismem z [...].02.2028 r. skarżący wniósł o uzupełnienie zakresu przedmiotowego wszczętego postępowania również zaprzestania wypompowywania wody z kosza zasypowego na działce nr [...] w kierunku działki nr [...]. W odpowiedzi z [...].02.2018 r. organ wyjaśnił, że zgodnie z ustawa Prawo wodne "przez grunty sąsiednie" rozumie się nie tylko działki bezpośrednio się z nią stykające ale wszystkie, na które negatywnie może wpływać nieuprawnione odprowadzanie wód. Organ wskazał również, że wszczął postępowanie administracyjne z urzędu, ponieważ w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na wniosek M. G. powziął informację o dodatkowym naruszeniu stosunków wodnych nie objętych przedmiotowym postępowaniem. Zawiadomieniem z [...].03.2018 r. organ wyznaczył stronom postępowania 7-dniowy termin na zapoznanie się i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w sprawie odprowadzania wód na grunty sąsiednie. W pismach z [...].02.2018 r. i [...].03.2018 r. M. G. zaprzeczył sytuacji zalewania wodami pochodzącymi z jego działki nr [...] działek należących do skarżącego. Pismem z [...].03.2018 r. przeciwne stanowisko w sprawie przedstawił skarżący. Decyzją z [...].04.2018 r. organ zobowiązał M. G. do zaprzestania przepompowywania wody z kosza zasypowego zlokalizowanego na działce nr [...] w kierunku działek nr [...] w terminie do dnia [...].04.2018 r. Powyższą decyzję organ uzupełnił (w zakresie wpisania miejscowości w której są zlokalizowane działki), postanowieniem z [...].04.2018 r. Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez M. G., decyzją z [...].06.2018 r. SKO w [...] uchyliło decyzję organu I instancji z [...].04.2018 r. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kolegium zobowiązało w ponownym postępowaniu organ I instancji do ustalenia czy właściciel działki nr [...] od stycznia 2018 r. zmienił sposób odprowadzania wody i czy nadal podejmuje czynności naruszające zakazy, o którym mowa w art. 234 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Pismem z [...].02.2019r. skarżący złożył skierowane do SKO w [...] zażalenie, w którym wskazał, że organ nie rozpatrzył uchylonych do ponownego rozpatrzenia decyzji. W tym zakresie skarżący powoła się m.in. na decyzję SKO w [...] z [...].06.2018r. Następnie w kolejnym piśmie z [...].02.2019 r. zaadresowanym do Wójta oraz do wiadomości SKO w [...], wskazując, że jest to załącznik do zażalenia z [...].02.2019 r., skarżący zarzucił organowi przekroczenie wszelkich terminów z KPA. Stwierdził, że wszczęte przez organ postępowania administracyjne powinny być zakończone stosownymi decyzjami zgodnie z zaleceniami SKO w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd nie stwierdził podstaw do uwzględnienia wniosku organu o odrzucenie skargi. Z przedłożonych akt administracyjnych w sposób jednoznaczny wynika, że skarżący poprzedził niniejszą skargę na przewlekłość postępowania Wójta Gminy [...] w sprawie zaprzestania przepompowywania wody z kosza zasypowego, ponagleniem. Za taki środek zaskarżenia potraktować należy pismo skarżącego z [...].02.2019 r., uzupełnione następnie pismem z [...].02.2019 r. W ich treści skarżący zrzucił organowi naruszenie terminów przewidzianych w k.p.a. na załatwienie sprawy oraz brak wykonania zaleceń wynikających z decyzji organu odwoławczego z [...].06.2018 r. Zawarte więc w tych pismach żądanie należy traktować jako ponaglenie wniesione do organu wyższej instancji - SKO w [...]. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi zauważyć trzeba, że "przewlekłość" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256) – dalej jako "k.p.a.". Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyroki NSA: z 16.05.2018 r., II OSK 2768/17; z 24.25.2018 r., II OSK 349/18). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15.11.2017 r., II OSK 1809/16). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). W okolicznościach sprawy postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jakkolwiek pierwsze czynności procesowe w sprawie były prowadzone w sposób skoncentrowany (w tym celu organ wykorzystał informację pochodzące z postępowania w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych), to jednak organ dopuścił się opóźnień na etapie orzekania. Dotyczy to zwłaszcza procedowania po wydaniu przez SKO w [...] decyzji z [...].06.2018r. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że organ dysponował już jednoznacznymi wskazaniami Kolegium co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jednak kolejną decyzję w sprawie wydał dopiero [...].08.2020 r. Tym samym organ zaniechał w okresie ponad dwóch lat podejmowania jakichkolwiek czynności procesowych w sprawie i pozostawał w warunkach przewlekłości przekraczającej terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę długość okresu braku podejmowania w sprawie jakichkolwiek czynności, Sąd uznał (pkt III sentencji wyroku), że przewlekłość postępowania organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Doszło bowiem do ponad dwuletniego przekroczenia terminów załatwienia sprawy. Sąd zauważa przy tym, że stwierdzona przewlekłość nie znajduje w jakimkolwiek stopniu usprawiedliwienia we wprowadzeniu stanu zagrożenia epidemicznego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14.03.2020 r., albowiem pomimo złożenia w lipcu 2019 r. niniejszej skargi, postawa organu charakteryzowała się zaniechaniem podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie. Dopiero na rozprawie w dniu 18.08.2020 r. pełnomocnika organu poinformował o wydaniu decyzji z [...].08.2020 r. W konsekwencji Sąd stwierdził zaistnienie podstaw do uznania, że przewlekłość organu miała charakter kwalifikowany i stanowił rażące naruszenie prawa. Postawa organu nie zasługuje bowiem na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszym przypadku na pewno bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), skoro decyzja została już wydana. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie należało umorzyć (pkt I) w zakresie dotyczącym, wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a). Odrębną kwestią, której Sąd w niniejszym postępowaniu nie mógł zbadać, pozostaje ocena legalności decyzji z [...].08.2020 r. Zakończenie jednak postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego postępowania. Sąd znalazł także podstawę do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wyjaśnić należy, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości. Sąd wymierzył organowi grzywnę w celu zdyscyplinowania go w zakresie przestrzegania ustawowych terminów załatwiania spraw i zmuszenia do takiego zorganizowania pracy, by w przyszłości nie dochodziło do przewlekłości postępowań. W ocenie Sądu kwota 500 zł nie jest nadmierna, a jednocześnie na tyle dolegliwa, by zmusić Wójta do zintensyfikowania działań zmierzających do poprawy terminowości załatwiania sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku.