IV SAB/Wa 378/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania orzeczenia w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie postanawia: 1. odrzucić skargę K. S. 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł.

Pismem z 9 marca 2020 r. K. S. (dalej: strona, skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy [...] (dalej: organ, Wójt) postępowania administracyjnego w sprawie zakłócenia stosunków wodnych m.in. na działce nr ewid. [...] w [...] sygn. [...]. Pełnomocnik skarżącego wniósł o: 1) zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie od Wójta Gminy [...] na rzecz Skarżącego K. S. sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. kwoty 24 590,85 zł (słownie: dwadzieścia cztery tysiące pięćset dziewięćdziesiąt złotych osiemdziesiąt pięć groszy); 5) zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego przytoczył treść art. 37 § 1 k.p.a. obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania , zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Następnie wskazał, iż stosownie do treści art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a96n ustawy zmienianej w art. 1. W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik skarżącego zauważył, iż zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (zażalenia wg poprzedniego stanu prawnego). Z uwagi na treść przepisów przejściowych ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, w niniejszej sprawie przysługiwało stronom prawo wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania. Pełnomocnik wyjaśnił, iż w dniu 31 października 2018 r. skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania, które postanowieniem z dnia 15 listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało za nieuzasadnione. W ocenie pełnomocnik skarżącego, skarżący wyczerpał tryb instancyjny określony w art. 37 k.p.a. warunkujący dopuszczalność złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt szczegółowo przedstawił dotychczas prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie zakłócenia stosunków wodno-prawnych z wniosku skarżącego. Organ wskazał, że realizuje swoje zadania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności, że nie dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy. Zauważył, że dopóki nie przekracza terminu przewidzianego dla załatwienia sprawy (podjęcia aktu lub dokonania czynności) i podejmuje czynności w celu załatwienia sprawy, dopóty nie można mu postawić zarzutu prowadzenia postępowania w przewlekły sposób. Wskazał, że wszystkie czynności postępowania były podejmowane w przewidzianych prawem terminach, o każdej przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie, informował strony postępowania wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy, więc zarzuty skarżącego należy uznać za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Merytoryczną kontrolę skargi zawsze poprzedza ocena, czy skarga jest dopuszczalna, oraz, czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia w rozumieniu art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Odnosząc się do stwierdzenia pełnomocnika skarżącego zawartego w skardze, który powołując się na treść art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. uznał, że nie istniało ustawowe umocowanie do wniesienia do organu ponaglenia, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. przed wniesieniem skargi do Sądu należy wskazać co następuje. Przede wszystkim należy zauważyć, że przepisy art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw mają różne zakresy normowania. Zgodnie z treścią art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. Rozpoznawana sprawa administracyjna została, jak podnosi pełnomocnik skarżącego, wszczęta wnioskiem skarżącego z dnia 20 czerwca 2011 r. o podjęcie działań zapobiegających niekontrolowanemu podwyższaniu terenu w [...], a zatem przed wejściem w życie nowelizacji (1 czerwca 2017 r.). Powoływany przez pełnomocnika skarżącego przepis art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. nie mógł – wbrew jego twierdzeniom – stanowić o treści przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, bowiem jak wynika wprost z jego treści, dotyczy on postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji ostateczną decyzją lub postanowieniem. Tymczasem rozpoznawaną sprawę sądowoadministracyjną wszczęła skarga strony z dnia 9 marca 2020 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...], w którym to postępowaniu ostatnio wydanym rozstrzygnięciem była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] (uchylająca decyzję organu I instancji z 28 grudnia 2017 r.), a zatem decyzja wydana już w czasie obowiązywania przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a. Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 2 powoływanej ustawy zmieniającej z dnia 7 kwietnia 2017 r. przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.) [por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1785/18]. W świetle powyższego należy uznać, że do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] wniesionej w rozpoznawanej sprawie miały zastosowanie przepisy k.p.a. oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym po 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Dlatego warunkiem koniecznym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji po dniu 1 czerwca 2017 r. jest uprzednie, tj. przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego, wniesienie ponaglenia do właściwego organu. Art. 37 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie zawiera uzasadnienie (§ 2). Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (§ 3). Należy zauważyć, że z treści cytowanych przepisów wynika, że wniesienie ponaglenia stanowi niezbędny warunek złożenia skargi na przewlekłość. Brak poprzedzenia tego rodzaju skargi ponagleniem czyni ją niedopuszczalną. Należy w tym miejscu dodać, że jakkolwiek ustawodawca operuje pojęciem ponaglenia zarówno w przypadku przewlekłości, jak i w przypadku bezczynności organu administracji publicznej, to jednak z uwagi na możliwość wniesienia skargi zarówno na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, jak i na bezczynność tego organu rozróżnienie, czy strona wniosła ponaglenie na bezczynność, czy na przewlekłość postępowania nie jest bez znaczenia z punktu widzenia treści art. 52 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji należy uznać, że skarga na przewlekłość powinna zostać poprzedzona ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a skarga na bezczynność ponagleniem wniesionym na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, skarga strony skarżącej w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy [...], nie została poprzedzona złożeniem ponaglenia w trybie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu, za takie ponaglenie nie można uznać – wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego – zażalenia do organu wyższego stopnia (pismo z dnia 30 października 2018 r.) złożonego stosownie do brzmienia art. 37 § 1 k.p.a. obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania w sprawie. Z tego powodu skarga strony skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania orzeczenia w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie, nie jest dopuszczalna, ponieważ strona skarżąca nie spełniła warunku wynikającego z art. 53 § 2b p.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Wobec tego wniesioną skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę w przypadku, gdy jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1 - 5 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.