II SAB/Wr 321/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi D. M. na bezczynność i przewlekłość Starosty Strzelińskiego w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z 16.12.2022 r. (data nadania w placówce pocztowej) D. M. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość Starosty Strzelińskiego w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z 07.04.2009 r. (nr 128/2009) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, postanowieniem z 29.03.2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 1578/22, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej zwanej: "p.p.s.a.", odrzucił skargę z uwagi na to, że pod sygn. akt II SAB/Wr 1470/22 prowadzona jest skarga tej samej skarżącej na bezczynność i przewlekłość Starosty Strzelińskiego w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z 07.04.2009 r. (nr 128/2009) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W zażaleniu wniesionym na to postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 4 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu stanu zawisłości sprawy (w toku) pomiędzy stronami wobec przyjęcia tożsamości sprawy ze skargi skarżącej na bezczynność i przewlekłość Starosty Strzelińskiego wniesionej do WSA we Wrocławiu w 19.12.2022 o sygn. akt II SAB/Wr 1578/22 ze sprawą ze skargi skarżącej wniesionej do Sądu 14.11.2022 r., zarejestrowaną pod sygn. akt II SAB/Wr 1470/22, przy jednoczesnym braku wyczerpującego przedstawienia przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanu faktycznego skarg, która to wadliwość ogranicza możliwość kontroli zaskarżonego postanowienia w ramach wniesionego zażalenia. Postanowieniem z 08.08.2023 r., sygn. akt II OZ 434/23 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd drugiej instancji podzielił stanowisko skarżącej, że Sąd Wojewódzki uzasadniając swoje stanowisko ograniczył się do arbitralnego stwierdzenia, że zawisła już sprawa ze skargi tej samej skarżącej na bezczynność i przewlekłość Starosty Strzelińskiego w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Strzelińskiego z 07.04.2009 r. (nr 128/2009). Nie poczynił natomiast żadnych ustaleń, nawet skrótowych, pozwalających na dokonanie oceny, że faktycznie występuje tożsamość obu skarg wniesionych przez skarżącą, a tym samym, że zachodzi podstawa z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., skutkująca koniecznością odrzucenia "powtórnie" złożonej skargi. W ramach zaleceń Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji dokona ustalenia, w oparciu o analizę treści skarg, czy faktycznie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi. Przy czym Sąd I instancji będzie miał na względzie także argumentację podniesioną przez skarżącą w zażaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. stosowany jest odpowiednio do postępowania toczącego się na skutek zażalenia. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez NSA zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Wykonując wytyczne zawarte w postanowieniu NSA z 08.08.2023 r., sygn. akt II OZ 434/23, punktem wyjścia należało uczynić analizę sprawy ze skargi zarejestrowanej pod sygn. akt II SAB/Wr 1470/22, tym bardziej, że w dacie orzekania przez tut. Sąd, sprawa ta zastała już prawomocnie zakończona. Przyjdzie wobec tego wskazać, że WSA we Wrocławiu postanowieniem z 25.04.2023 r., sygn. II SAB/Wr 1470/22 odrzucił skargę D. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę Strzelińskiego sprawy dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z 07.04.2009 r. (nr 128/2009). Powodem odrzucenia tej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. było stwierdzenie przez Sąd, że na datę jej wniesienia do Sądu, Starosta Strzeliński nie prowadził już postępowania przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z 07.04.2009 r. (nr 128/2009), ponieważ w wyniku podjęcia postanowienia z 06.07.2022 r. (nr IF-O.7840.1.201.2022.PF) Wojewoda Dolnośląski wyznaczył Starostę Świdnickiego jako nowy organ właściwy do rozpatrzenia podania skarżącej w sprawie wznowienia podstępowania zakończonego decyzją z 07.04.2009 r. (nr 128/2009). Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z 12.09.2023 r., sygn. akt II OSK 1652/23 oddalił skargę kasacyjną skarżącej, uznając za trafne przyjęcie przez tut. Sąd, że Starosta Strzeliński utracił możliwość załatwienia jakiejkolwiek sprawy związanej z wnioskami skarżącej o wznowienie postępowania dotyczącej decyzji Starosty Strzelińskiego (w tym postanowieniu NSA nieprecyzyjnie odnosi się do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Strzalińskiego z 19.11.2013 r. (nr 402/2013), zamiast decyzją tego organu z 07.04.2009 r. (nr 128/2009) – uwaga Sądu). Uporządkowując zatem stan sprawy należy wskazać, że Starosta Strzeliński prowadził postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z 07.04.2009 r. (nr 128/2009) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Odrębne postępowanie prowadzone było w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Strzelińskiego z 19.11.2013 r. (nr 402/2013), którą to decyzją zmieniono decyzję Starosty Strzelińskiego z 07.04.2009r. (nr 128/2009). Skarga na bezczynność i przewlekłość Starosty Strzelińskiego w sprawie prowadzenia tego ostatniego postępowania została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Wr 1529/22. Prawomocny postanowieniem z 25.05.2023 r., wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., WSA we Wrocławiu odrzucił tą skargę, podając tożsame powody co w sprawie ze skargi zarejestrowanej pod sygn. akt II SAB/Wr 1470/22, a więc z uwagi na stwierdzenie, że w dacie jej wniesienia do Sądu, Starosta Strzeliński nie prowadził już postępowania przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z 19.11.2013 r. (nr 402/2013). W wyniku bowiem podjęcia przez Wojewodę Dolnośląskiego postanowienia z 06.07.2022 r. (nr IF-O.7840.1.163.2022.PF), organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę (po wcześniejszym wyłączeniu pracowników tego organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.), wyznaczył Starostę Świdnickiego jako organ właściwy do rozpatrzenia podania skarżącej w sprawie wznowienia podstępowania zakończonego decyzją z 19.11.2013 r. W przypadku sprawy ze skargi na bezczynność i przewlekłość Starosty Strzelińskiego w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z 07.04.2009 r. (nr 128/2009), która została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Wr 1470/22, chodziło z kolei o postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z 06.07.2022 r. o numerze IF-O.7840.1.201.2022.PF (w postanowieniu tym błędnie wskazano datę 05.05.2022 r., jako dzień wydania postanowienia znak K.2020.1.2022.MKB Starosty Strzelińskiego, zamiast prawidłowo z 05.04.2022 r. – uwaga Sądu). Jak już wcześnie to wyjaśniono, tut. Sąd postanowieniem z 25.04.2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 1470/22 odrzucił tą skargę. Zaś postanowieniem z 12.09.2023 r., sygn. akt II OSK 1652/23 NSA oddalił skargę kasacyjną na to postanowienie. Przyjdzie wobec tego stwierdzić, że skoro w postanowieniu z 06.07.2022 r. o numerze IF-O.7840.1.201.2022.PF, Wojewoda Dolnośląski nie różnicuje postępowania wznowieniowego ze względu na jedną z powołanych przez skarżącą przesłanek wznowienia (chodzi o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4 lub pkt 5 k.p.a.), to należy przyjąć, że każdy wniosek skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 07.04.2009 r. (nr 128/2009), bez względu na powoływane przesłanki wznawiania, od dnia 06.07.2022 r. powinien być rozpatrywany przez Starostę Świdnickiego. Wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu na postanowienie tut. Sąd z 29.03.2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 1578/22, w tym rozstrzygnięciu Wojewoda nie rozróżnił, które postępowanie wznowieniowe nowy organ ma prowadzić. Także z treści postanowienia Starosty Strzelińskiego z 05.04.2022 r. (znak K.2020.1.2022.MKB) o wyłączeniu trzech pracowników tego organu, wyciągnąć należy wniosek, że dotyczyło ono każdej sprawy prowadzonej z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 07.04.2009 r. (nr 128/2009). Tym samym należało stwierdzić, że Starosta Strzeliński utracił możliwość załatwienia jakiejkolwiek sprawy związanej z wnioskami skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzji tego organu z 07.04.2009 r. (nr 128/2009). Bez znaczenia pozostaje w takim przypadku rozróżnianie przez skarżącą postępowań wznowieniowych ze względu na przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4 lub pkt 5 k.p.a. i tym samym wywodzenie, że prowadzone na różnych podstawach prawnych postępowania wznowieniowe mają inny zakres czynności i stanów faktycznych koniecznych do ustalenia. Dodatkowo należy zauważyć, że na dzień złożenia niniejszej skargi na bezczynność i przewlekłość, sprawa z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Strzelińskiego z 07.04.2009 r. (nr 128/2009), została zakończona przez nowy organ – Starostę Świdnickiego, który decyzją z 12.10.2022 r. (nr 972/2022). Starosta Świdnicki, wobec brak możliwości uchylenia decyzji z przyczyn określonych w art. 146 § 1 k.p.a., stwierdził wydanie przez Starostę Strzelińskiego decyzji z 07.04.2009 r. (nr 128/2009) z naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie nie można mówić o zaistnieniu stanu powagi rzeczy osądzonej, który mógłby być podstawą odrzucenia niniejszej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ stan powagi rzeczy osądzonej wiąże się tylko z orzeczeniem merytorycznym w sprawie, takie zaś nie zostało wydane (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021 r., s. 434). Oznacza to, że pomimo tożsamości zachodzącej pomiędzy sprawą niniejszą a sprawą zarejestrowaną pod sygn. akt II SAB/Wr 1470/22, w której tut. Sąd wydał opisane wyższej postanowienie z 25.04.2023 r. odrzucające skargę, natomiast NSA postanowieniem z 12.09.2023 r., sygn. akt II OSK 1652/23 oddalił skargę kasacyjną, rozpoznanie kolejnej skargi było dopuszczalne. Rozpoznanie zasadności niniejszej skargi wymaga uprzedniej oceny przez tut. Sąd, czy istnieje jej przedmiot należący do zakresu kognicji sądów administracyjnych określonej w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 5 p.p.s.a. Jeżeli bezczynność organu administracyjnego względnie przewlekle prowadzone postępowanie uległo zakończeniu przed wniesieniem skargi, to przestaje istnieć przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Inaczej rzecz ujmując w takim przypadku prowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej staje się niedopuszczalne, bo nie ma czego kontrolować (por. T. Woś, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 6, art. 58, Warszawa 2016, s. 528). Powołując się na stanowisko wyrażone przez NSA Administracyjny w dwóch uchwałach składu siedmiu sędziów: z 22.06.2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (w odniesieniu do bezczynności) oraz z 07.03.2022 r., sygn. II OPS 1/21 (w odniesieniu do przewlekłości), przyjdzie zauważyć, że zasadniczym celem skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie przez organ administracyjny postępowania jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności/przewlekłości, a więc załatwienie sprawy. W związku z powyższym, nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w danej sprawie w sytuacji, gdy została ona załatwiona. Celem skargi na bezczynność/przewlekłość nie przy tym również uzyskanie prejudykatu w procesie odszkodowawczym. Choć wskazane uchwały dotyczą wniesienia skarg na bezczynność/przewlekłość po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej, to jednak stanowią one ważną wskazówkę w zakresie koniecznego podejścia do sprawowania sądowej kontroli także w przypadku tych wszystkich skarg na bezczynność/przewlekłość postępowań administracyjnych zakończonych - przed wniesieniem takich skarg - w inny sposób niż przez wydanie aktu administracyjnego załatwiającego sprawę. Wobec powyższego należało stwierdzić, że na dzień wniesienia niniejszej skargi, tj. 16.12.2022 r. (data nadania skargi w placówce pocztowej), Starosta Strzeliński nie prowadził już jakiegokolwiek postępowania przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z 07.04.2009 r. (nr 128/2009), ponieważ w wyniku podjęcia przez Wojewodę Dolnośląskiego z 06.07.2022 r. o numerze IF-O.7840.1.201.2022.PF, organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę (gdy doszło do wyłączenia pracowników tego organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.), wyznaczył Starostę Świdnickiego jako organ właściwy do rozpatrzenia podania skarżącej w sprawie wznowienia podstępowania zakończonego decyzją z 07.04.2009 r. (nr 128/2009). Starosta Strzeliński utracił właściwość do załatwienia sprawy w tym przedmiocie, bez względu na powoływaną przez skarżącą przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 k.p.a. Podkreślić przy tym trzeba, że ocena wystąpienia każdego ze stanów opieszałości organu administracji dokonywana winna być przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Skoro więc w ocenianej sprawie, w momencie wniesienia skargi nie występował zarzucany skargą stan bezczynności oraz przewlekłości Starosty Strzelińskiego, to w kontekście wskazanych wyżej uchwał, brak było podstaw do w merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie stwierdzania o tym, czy organ administracji dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z uwagi na stan sprawy, wniesiona skarga nie mogła zatem zmierzać do uchylenia zarzucanego stanu opieszałości organu administracyjnego, a zatem, nie mogła realizować przedstawionego wyżej celu tej skargi (jej istoty), co uzasadniało jej odrzucenie (por. postanowienie NSA z 29.09.2020 r., sygn. akt II OSK 26/20). W niniejszej sprawie zaistniała zatem sytuacja wskazana w przepisie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., stanowiącym, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Za inną przyczynę niedopuszczalności skargi należy uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako bezczynność/przewlekłość nie dającą się już usunąć ze względu na utratę przez zaskarżony organ administracji kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi na opieszałość organu administracyjnego, którym jest nakazanie rozstrzygnięcia sprawy przez zaskarżony organ, skoro utracił on uprzednio możliwość wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie - w następstwie wystąpienia przesłanki wyłączenia pracownika i niezdolności organu do załatwienia sprawy, skutkiem czego doszło do wyznaczenia przez organu wyższego stopnia w trybie art. 26 § 2 k.p.a. innego podległego mu organu do załatwienia sprawy. Wniesienie w takim przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłości stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.