II SAB/Kr 166/23

Dnia 19 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Joanna Człowiekowska ASR WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Krakowie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie w przedmiocie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynków znak: PINB-I-5160.103.22.14 I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie do wydania aktu w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynków znak: PINB-I-5160.103.22.14 – w terminie 1 miesiąca; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Prokurator Regionalny w Krakowie pismem z dnia 27 czerwca 2023r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego ziemskiego w Krakowie w załatwieniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania 37 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w miejscowości S. W uzasadnieniu podano, iż skarżony organ prowadzi w/w postępowanie po uchyleniu decyzji o sygn. PINB-I-5160.164.21.7918.14 przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (sygn. decyzji WOB.7721.69.2022. PBRZ). W dniu 12 września 2022 roku organ I instancji poinformował Prokuraturę jako stronę postępowania o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy w trybie art. 10 k.p.a. Do obecnej chwili Prokuratura nie została poinformowana o przyczynie zwłoki i organ I instancji nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy zgodnie z treścią art. 36 § 1 k.p.a. W dniu 19 maja 2023 roku Prokuratura wniosła ponaglenie do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Postanowieniem nr 404.2023 Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie odmówił wyznaczenia organowi prowadzącemu postępowanie dodatkowego terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że akta przedmiotowej sprawy zostały w dniu 9 listopada 2022 roku wydane organom ścigania celem zabezpieczenia dowodów do sprawy karnej. Z tego też powodu - jak podaje organ orzekający - "bieg terminu do załatwienia sprawy uległ wstrzymaniu na zasadzie wynikającej z treści art. 35 § 5 k.p.a.". Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Odnosząc się do treści art. 35 § 5 k.p.a. nie można przyjąć, że brak akt postępowania i pozostawanie ich w dyspozycji organów ścigania uzasadnia nie zakończenie postępowania. Taka przyczyna nie mieści się w zakresie wskazanym przez ustawodawcę powodów. A tym samym za przyczynę niezależną od organu. Z licznego orzecznictwa sądowego wynika, że brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. "To rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, by być w posiadaniu kopii akt w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi" (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2022 roku, sygn. I SA/Wa 407/21). Brak akt sprawy związany z ich przesłaniem innemu organowi czy sądowi, ani też bierne oczekiwanie na ich zwrot nie jest przyczyną niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie" (wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 roku, sygn. IOSK 2497/17, wyrok NSA z 6 czerwca 2017 roku, sygn. II OSK 461/17) W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie w przypadku uwzględnienia skargi - o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem. Wg organu przekazane organom ścigania akta są wielotomowe, składają się z VII tomów akt administracyjnych, oraz obszernej dokumentacji projektowej. Organ nie posiada wersji elektronicznej akt sprawy ani nie sporządził odpisów akt, z uwagi na brak takiego ustawowego obowiązku po stronie organu, jak również z uwagi na wielkość zgromadzonego materiału dowodowego oraz czas pomiędzy wezwaniem a obowiązkiem dostarczenia akt Policji, który wynosił 1 dzień. W tym czasie nie było realnej możliwości skopiowania zgormadzonego materiału dowodowego bez którego nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia. Postępowanie było ponownie prowadzone na skutek wydania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kasatoryjnej decyzji. Organ zgodnie z zaleceniami zawartymi w ww. decyzji dokonywał szeregu czynności mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego. I tak przed wydaniem Policji akt przeprowadzono m.in. następujące czynności: przeprowadzono oględziny obiektów, uzupełniono materiał dowodowy, a następnie skierowano w dniu 12.09.2022 r. do stron zawiadomienie na podstawie art. 10 Kpa o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. W chwili przekazywania akt Komendzie Powiatowej Policji tj. 9.11.2022 r. organ dysponując zgromadzonym materiałem dowodowym, po zapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu, był na etapie przygotowania projektu decyzji. Jednakże wydanie tychże akt organowi ścigania stanowiło obiektywną przeszkodę uniemożliwiająca załatwienie sprawy. Do czasu zwrotu akt sprawy pozostających aktualnie w dyspozycji Skarżącego Prokuratura Regionalnego w Krakowie, nie ma możliwości wydania decyzji kończącej postępowanie, więc skargę na bezczynność wniesioną przez Prokuratora Regionalnego w Krakowie uznać należy za nieuzasadnioną. Dodatkowo organ podejmował próby wypożyczenia przekazanych akt sprawy oraz dokumentacji projektowej. W pierwszej kolejności zwrócił się do Komendy Powiatowej w Krakowie o zwrot akt sprawy z uwagi na konieczność zakończenia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia w sprawie, które nie jest możliwe bez ww. akt sprawy. W odpowiedzi na ww. wniosek Komenda Powiatowa Policji w piśmie z dnia 7 czerwca 2023 r. (doręczonym w dniu 12 czerwca 2023 r.) poinformowała, że dokumentacja została przekazana do Prokuratury Okręgowej w Krakowie sygn. akt 3017-2.DS.8.2022. Następnie pismem z dnia 14 czerwca 2023 r. organ zawiadomił Prokuraturę Regionalną w Krakowie, iż sprawa zostanie rozstrzygnięta po zwrocie akt. Kolejno pismem z dnia 21 czerwca 2023 r. PINB zwrócił się do Prokuratury Okręgowej o zwrot akt lub ich wypożyczenie celem wydania rozstrzygnięcia administracyjnego. W dniu 24 lipca 2023 r. w odpowiedzi na ww. pismo Prokuratura Regionalna w Krakowie poinformowała, że przejęła sprawę do dalszego prowadzenia i toczy się pod sygn. akt 1 Ds.2.2023. Wskazano, że dokumentacja podlega analizie i nie może być zwrócona. Zwrócono się z prośbą o informację na jaki czas akta miałyby być wypożyczone. Pismem z dnia 31 lipca 2023 r. tut. PINB zwrócił się z prośbą do Prokuratury Regionalnej w Krakowie o wypożyczenie akt na okres 7 dni celem wydania rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.), w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny. Skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest uzasadniona. W pierwszej kolejności wskazać należy w związku z przedmiotem skargi – zarzucaną organowi bezczynnością, iż w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. zdefiniowano pojęcie bezczynności rozumianej jako nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Co więcej, mając na uwadze szczególny charakter postępowania administracyjnego, w którym pozycje obywatela i organu administracji publicznej nie są równe, ustawodawca nałożył na organy obowiązek zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. z podaniem przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). Oceniając zatem postępowanie zaskarżonego organu Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności z powodu naruszenia wyżej wskazane przepisów pozostając w bezczynności, gdyż jak wprost wynika z akt sprawy i czynności podejmowanych w sprawie a opisanych w skardze, oraz w odpowiedzi na skargę, pomimo, iż skarżony organ 12 września 2022r. zakończył czynności w sprawie i zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy w trybie art. 10 k.p.a. tj. przed wydaniem rozstrzygnięcia, do chwili złożenia skargi nie wydał decyzji. Nadto strona skarżąca jako strona postępowania nie została poinformowana o przyczynie zwłoki i organ I instancji nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy zgodnie z treścią art. 36 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu podnoszona przez skarżony organ okoliczność, iż 9 listopada 2022 roku wydał on akta organom ścigania celem zabezpieczenia dowodów do sprawy karnej, nie oznacza, iż doszło do wstrzymaniu biegu terminu do załatwienia sprawy o jakim mowa w art. 35 § 5 k.p.a. Brak akt postępowania i pozostawanie ich w dyspozycji organów ścigania nie uzasadnia niezakończenia postępowania, gdyż taka przyczyna nie mieści się w zakresie wskazanym przez ustawodawcę jako przyczynę niezależną od organu. Sąd podziela dominujące w orzecznictwie stanowisko, że brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. To rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, by być w posiadaniu kopii akt w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Brak akt sprawy związany z ich przesłaniem innemu organowi czy sądowi, ani też bierne oczekiwanie na ich zwrot nie jest przyczyną niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2022 roku, sygn. I SA/Wa 407/21, wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 roku, sygn. I OSK 2497/17, wyrok NSA z 6 czerwca 2017 roku, sygn. II OSK 461/17). Tym samym przekazanie akt Policji nie może oznaczać, iż organ I instancji nic nie musi robić w sprawie. Zatem skoro skarżony organ prawie niczego nie zrobił przez w/w okres prowadzenia sprawy, co wynikało jedynie z braku działania skarżonego organu a nie okoliczności od niego niezależnych, to skarżony organ zaniechał podjęcia wymaganych czynności w celu załatwienia terminowo sprawy administracyjnej, pozostając w bezczynności i stąd Sąd zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 1 miesiąca jak w pkt I i II wyroku (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził przy tym, że opisana bezczynność skarżonego organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania danej sprawy, w tym okoliczność błędnej oceny, iż wypożyczenie akt organom ściągania uzasadnia przedłużenie terminu załatwienia sprawy, stąd bezczynność nie była wynikiem złej woli i zlekceważenia strony skarżącej, o czym orzeczono jak w pkt III wyroku. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku.