II SAB/Wr 284/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie wydania dziennika budowy postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego.

Wnioskiem z dnia 3 października 2023 r. M. Z. (dalej jako "skarżąca") zwróciła się do Prezydenta Miasta Wrocławia o zarejestrowanie II tomu dziennika budowy, z uwagi na zaginięcie dziennika budowy prowadzonej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 16 listopada 2016 r. nr 6191/2016. Na wezwanie organu skarżąca uzupełniła wniosek o dokumentację potwierdzającą rozpoczęcie robót budowlanych. Po rozpoznaniu wniosku, pismem z dnia 18 listopada 2022 r. organ poinformował skarżącą, że w związku z wygaśnięciem pozwolenia na budowę na skutek jej nie rozpoczęcia w terminie 3 lat od dnia w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, brak jest podstaw do zarejestrowania drugiego tomu dziennika budowy. Pismem z dnia 9 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącej wniósł ponaglenie wobec niewydania przez organ drugiego tomu dziennika budowy. Ponaglenie to Wojewoda Dolnośląski w dniu 23 marca 2023 r. uznał za nieuzasadnione z uwagi na okoliczność, że ponaglenie przysługuje wyłącznie w sprawach indywidulanych, kończących się wydaniem decyzji administracyjnej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie strona domagała się dokonania przez organ czynności materialno – technicznej wydania dziennika budowy. W dniu 19 czerwca 2023 r. wpłynęła do organu skarga strony na bezczynność Prezydenta Miasta Wrocławia, w zakresie niewydania w terminie do 15 czerwca 2023 r. drugiego tomu dziennika budowy. W skardze skarżąca domagała się zobowiązania organu do stemplowania (zarejestrowania) drugiego tomu dziennika budowy dla inwestycji objętej decyzja Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia 16 listopada 2016 r. udzielającej pozwolenia na budowę, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w postępowaniu, a bezczynność ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy i podniosła, że organ nie dokonał wydania dziennika, pomimo że skarżąca uzupełniła wniosek o dokumenty potwierdzające rozpoczęcie budowy. Zarzuciła również, odmowę wydania dziennika przez organ z powodu wygaśnięcia pozwolenia na budowę, pomimo braku stosownej decyzji w tym przedmiocie, a nawet braku wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji, do dnia wniesienia skargi. Podniosła także, powołując się na stosowne orzecznictwo, że czynność materialno – techniczna jaką jest wydanie przez organ dziennika budowy jest czynnością podlegająca kontroli sądowoadministracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w ramach rozpoznania wniosku o wydanie dziennika budowy organ podjął czynności wyjaśniające, mające na celu wyjaśnienie, czy budowa, dla której ma być wydany dziennik, jest prowadzona. W ocenie organu, inwestorka nie wykazała faktu rozpoczęcia robót, co spowodowało uznanie, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wygasła, a tym samym niemożliwe stało się wydanie dla niej dziennika budowy. W odpowiedzi na skargę wskazano również, że w dniu 13 lipca 2019 r. (sama odpowiedz na skargę datowana jest na 19 lipca 2023 r.), zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 16 listopada 2016 r. Nr 6191/2016, udzielającej skarżącej pozwolenia budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że prawidłowo w skardze wykazano, że czynność materialno - techniczna jaką jest wydanie dziennika budowy, jak i bezczynność w tym zakresie, mieści w katalogu aktów podlegających kontroli sądu administracyjnego. W art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wskazano, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W przypadku wniesienia skargi na bezczynność, kontroli Sądu poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Jak przyjmuje się przy tym jednolicie w orzecznictwie, z bezczynnością organów administracyjnych mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, mimo istniejącego obowiązku nie załatwia sprawy w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie będąc właściwym (kompetentnym) do załatwienia owej sprawy. Innymi słowy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie bądź zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej (por wyroki w sprawach: VIII SAB/Wa 43/17 z 28 września 2017 r.; IV SAB/Gl 184/17 z 29 września 2017 r.; II SAB/Lu 83/17 z 19 września 2017 r. dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają natomiast znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również okoliczność, czy bezczynność organu spowodowana została jego zawinioną lub niezawinioną opieszałością. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący pismem, które wpłynęło do Urzędu Miejskiego we Wrocławiu w dniu 7 października 2022 r. złożyła wniosek o wydanie drugiego tomu dziennika budowy w związku z zaginięciem tomu wydanego w 2019 r. Bezsporne w sprawie jest, że wydanie dziennika budowy następuje w postaci czynności materialno – technicznej. Zgodnie z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.") organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Niewątpliwie cytowany przepis wyraża domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji. Podkreślić jednak należy, że organy administracji załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 k.p.a., ale tylko w sprawach indywidualnych należących do właściwości tych organów (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a). Konieczne jest zatem ustalenie, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, że w doktrynie podkreśla się, że "w okresie, w którym kontroli NSA podlegały wyłącznie decyzje administracyjne, w orzecznictwie przejawiało się dążenie do zapewnienia dostępu do sądu przez przyjmowanie w wypadkach wątpliwych domniemania zastosowania formy decyzji administracyjnej, jeżeli organ administracyjny miał obowiązek konkretyzacji prawa materialnego w indywidualnej sprawie. Rozszerzenie zakresu kontroli sądowej na inne formy działania administracji, które służyły również konkretyzacji indywidualnych praw lub obowiązków (np. czynności materialno-techniczne) osłabiło znaczenie tego domniemania, które już w wykładni prawa może być stosowane raczej incydentalnie" (J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. 16, Warszawa 2019, s. 20). Istnienie owego domniemania jest coraz częściej kwestionowane ze względu na istnienie alternatywnej dla decyzji administracyjnej władczej formy rozstrzygnięcia organu, czyli "aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z 7 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2303/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Organ pierwszej instancji odmawiając zatem skarżącej wydania dziennika, nie miał obowiązku wydania decyzji. Informację o odmowie oraz powodach jej wydania, organ udzielił skarżącej pismem z dnia 18 listopada 2022 r., powołując się na fakt wygaśnięcia pozwolenia na budowę dla inwestycji, dla której miał być wydany dziennik. Abstrahując od prawidłowości tego stanowiska, albowiem nie jest ono przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, przyjąć należy, że w dacie wniesienia skargi do sądu, wniosek skarżącej został zatem załatwiony przez organ, który pismem z dnia 18 listopada 2022 r. poinformował o niewydaniu dziennika. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a." W uzasadnieniu tej uchwały wskazano m.in., że zasadniczym celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Uchwałę tę należy odnieść także do zakończenia sprawy w innej formie niż decyzja administracyjna. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko zajęte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatem w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 269 § 1 p.p.s.a., przewidujący możliwość odstąpienia od stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z przytoczonych powyżej względów Sąd stwierdził, że skarga wniesiona po ustaniu stanu bezczynności (po załatwieniu sprawy) jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (punkt I sentencji postanowienia). W punkcie II sentencji postanowienia orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.