II SAB/Po 92/23

Dnia 27 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie legalności budowy i użytkowania obiektów budowlanych postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 zł (słownie: stu złotych) tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga M. K. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "skarżącą") na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (zwanego dalej "PINB") w przedmiocie legalności i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr ew. [...] w M. . Zarzucana bezczynność organu nadzoru budowlanego miała powstać w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne. Dnia 21 października 2019 r. wnioskodawczyni, reprezentowana przez pełnomocnika – J. K. – wniosła do PINB żądanie przeprowadzenia kontroli i wszczęcia odpowiedniego postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych na działce nr [...] w M.. Postanowieniem z dnia 6 listopada 2019 r., nr [...] PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego i przeprowadzenia stosownej kontroli. Na skutek rozpoznania zażalenia, postanowieniem z 14 stycznia 2020 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "[...]WINB") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie [...]WINB z dnia 14 stycznia 2020 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia 6 listopada 2019 r. Stwierdzono, że skarżąca posiada interes prawny w tym, aby być stroną postępowania w przedmiocie legalności zabudowań na działce nr [...] w M.. W efekcie wydania ww. wyroku, postanowieniem z dnia 20 października 2020 r., nr [...] PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr [...] w M.. W uzasadnieniu postanowienia PINB stwierdził, że ziściła się druga przesłanka z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."). W wyniku przeprowadzonych działań kontrolnych stwierdzono, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w zakresie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych, gdyż nie stwierdzono takich obiektów. Na skutek rozpoznania zażalenia, postanowieniem z dnia 9 grudnia 2020 r., nr [...] WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. WINB stwierdził za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu (II SA/Po [...]), że skarżąca posiada interes prawny w niniejszej sprawie. Jednakże wystąpiła druga przesłanka uniemożliwiająca wszczęcie postępowania. WINB stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w znowelizowanym stanie prawnym, przewidującym na podstawie art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., zwanej dalej "p.b."), że wszczęcie postępowania dotyczącego legalności budowy obiektu budowlanego albo robót budowlanych następuje z urzędu. Wniosek skarżącej nie jest więc wystarczającą przesłanką do wszczęcia postępowania. Może jedynie wskazywać na potencjalne nieprawidłowości. Organ nadzoru budowlanego powziął wiadomość, że zabudowania są zrealizowane zgodnie z przepisami prawa, stąd nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. WINB stwierdził, że mimo błędnego uzasadnienia, postanowienie PINB odpowiada prawu, a zatem należy je utrzymać w mocy. W wyniku rozpoznania skargi na postanowienie WINB, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 19 października 2021 r. o sygn. akt II SA/Po [...] uznał, że skarga jest uzasadniona. Ostatecznie uchylono postanowienie WINB oraz poprzedzające je postanowienie PINB. Sąd wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie, a będącego przedmiotem kontroli sądowej jest przepis art. 61a § 1 k.p.a. WINB stwierdził, że ustalenia dokonane w postępowaniu kontrolnym, wykazały brak przesłanek do uznania, iż zabudowania są obarczone jakimikolwiek wadami prawnymi, stąd nie ma podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym podzielił stanowisko WINB , że postępowanie w przedmiocie legalności zabudowy może być wszczynane z urzędu, stosownie do art. 53a ust. 1 p.b., jednakże zauważył, że posiadanie interesu prawnego jest sprzężone z publicznym prawem podmiotowym, w świetle którego podmiot administrowany może żądać określonego zachowania się ze strony podmiotu odznaczającego się władztwem administracyjnym. Skoro zatem, interes prawny jest chroniony na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a strona domaga się określonego zachowania ze strony szeroko rozumianej administracji publicznej z uwagi na tenże interes prawny, nie można uznać za dopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym, że żądanie strony postępowania nie zostanie rozpatrzone. Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej złożonej przez WINB , wyrokiem z dnia 7 lutego 2023 r. o sygn. akt II OSK [...], Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i oddalił skargę. Sąd drugiej instancji uznał za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 53a ust. 1 p.b. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że przepis ten jest przepisem, który nakazuje organom nadzoru budowlanego wszcząć i prowadzić postępowanie legalizacyjne i naprawcze zarówno z urzędu, jak i na wniosek podmiotu, który twierdzi, że jest stroną tego postępowania. Sąd II instancji stwierdził, że ustawodawca normując w art. 61a § 1 k.p.a. inne uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania miał na myśli takie sytuacje, w których z żądaniem wszczęcia postępowania zwraca się wprawdzie podmiot, któremu przysługuje legitymacja strony, jednakże jednocześnie zachodzą takie przyczyny, które uniemożliwiają jego uruchomienie i prowadzenie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pomimo posiadania przez skarżącą interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu w przedmiocie legalności zabudowy i użytkowania obiektów budowlanych, zachodzą inne przesłanki uniemożliwiające jego wszczęcie – stwierdzono bowiem legalność zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można nie zauważać faktu, że brak reakcji organu nadzoru budowlanego polegający na niewydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. przy jednoczesnym zaniechaniu wszczęcia postępowania z urzędu, stawia pod znakiem zapytania prawo do procesu objawiające się m. in. w żądaniu rozpoznania i rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy. W tej sytuacji udzielenie ochrony prawnej zainteresowanej jednostce może nastąpić w trybie skargowo-wnioskowym określonym w dziale VIII k.p.a, który umożliwia wniesienie skargi na brak działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu wyższego stopnia (art. 229 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1 i 2 p.b.). Jeżeli skarga jest zasadna, jej rozpoznanie przez organ wyższego stopnia może, stosownie do art. 233 k.p.a., spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego. Żądanie osoby domagającej się prowadzenia tego postępowania, która powołuje się w nim na swój interes prawny, powinno zostać ocenione przez organ nadzoru budowlanego w fazie przedprocesowej postępowania legalizacyjnego. W razie zastrzeżeń co do prawidłowości takiej oceny osoba ta może ponadto zwrócić się do prokuratora, któremu na podstawie art. 182 k.p.a. służy prawo zwrócenia się do właściwego organu nadzoru budowlanego, o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodności z prawem. O ile zatem należało zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w demokratycznym państwie prawa niedopuszczalne byłoby zablokowanie możliwości wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, ponieważ mogłoby to prowadzić do powstania szkód w zakresie interesu prawnego, z którego wywodzona jest legitymacja do wszczęcia postępowania, to należy wskazać , że taki przypadek w rozpoznawanej sprawie nie występował. Pismem z dnia 24 maja 2023 r. wnioskodawczyni, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła "skargę obywatelską-powszechną", opierając ją o przepisy art. 221-240 k.p.a. w przedmiocie naruszenia praworządności w zabudowie i użytkowaniu wszystkich obiektów budowlanych na działce nr ew. [...] w M.. Wnioskodawczyni podniosła, że kwestia jej interesu prawnego została prawomocnie przesądzona w wyroku o sygn. akt II SA/Po [...]. Ponadto wnioskodawczyni stwierdziła za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że zaniechania PINB pozbawiają ją możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności zabudowy i użytkowania obiektów budowalnych na spornej działce. Wnioskodawczyni podniosła, że nie ma żadnej sprzeczności między treścią art. 53a ust. 1 p.b. a przepisem art. 233 k.p.a. Pierwszy ma charakter informacyjny, a drugi nakazowy. W odpowiedzi na skargę złożoną przez wnioskodawczynię, PINB wyjaśnił, że kwestia jej interesu prawnego rzeczywiście została przesądzona. Interes ten został jednak wyczerpany z tej racji, że wydano ostateczną decyzję w przedmiocie emisji hałasu, co do eksploatowanej myjni samochodowej. O legalności zabudowy i użytkowania obiektów budowlanych na działce nr ew. [...] w M. świadczy dokumentacja udostępniona w ramach prawa dostępu do informacji publicznej w dniu 31 maja 2023 r. W obrocie prawnym ponadto pozostaje w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego ww. przedmiocie, co zostało także ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK [...]. Na skutek wniesienia ponaglenia na bezczynność PINB, postanowieniem z dnia 27 czerwca 2023 r., nr [...] WINB uznał je za nieuzasadnione. WINB podniósł, że w sprawie wydano prawomocne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie dostrzeżono zatem żadnej bezczynności PINB, skoro wydano już postanowienie z art. 61a k.p.a. Ponadto nie stwierdzono w czasie prowadzonych kontroli żadnego naruszenia przepisów p.b. Jeśli chodzi natomiast o reakcję na skargę obywatelską, PINB rozpoznało ją w terminie, a nie można było dokonać oceny zastosowania przepisu art. 53a p.b., który jest przepisem szczególnym. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. G. W. – złożyła skargę na bezczynność PINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca wniosła o wydanie stosownego orzeczenia bez zbędnej zwłoki, zobowiązanie PINB do załatwienia sprawy, w określonym przez Sąd terminie, stwierdzenie bezczynności PINB, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie skarżącej sumy pieniężnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przepis art. 233 k.p.a. ma charakter nakazowy w przypadku wniesienia przez stronę postępowania skargi powszechnej. Skarżąca nie zgadza się z poglądem, że wobec niestwierdzenia braku naruszeń przepisów p.b., to na skutek wniesienia skargi obywatelskiej organ nadzoru budowlanego jest zwolniony z obowiązku wszczęcia postępowania administracyjnego. To bowiem blokuje stronie możliwość uzyskania rozstrzygnięcia w ramach ewentualnego postępowania sądowego. Skoro skarżąca ma interes prawny, a jednocześnie składa ona skargę obywatelską, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wszcząć postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie. Ustawodawca przyjął generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania. Jednak wszczęcie postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie jest obligatoryjne, gdy pochodzi od strony, co ma miejsce w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że nie dopuścił się bezczynności, co wyjaśnił ponownie jeszcze raz przytaczając wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy zarzucanej bezczynności PINB w zakresie rozpoznania skargi obywatelskiej. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 18 sierpnia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 27 września 2023 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Zanim jednak Sąd poddaje skargę merytorycznej ocenie, analizuje czy skarga spełnia wymagania formalnoprawne, które doprowadzą do tej oceny. W niniejszej sprawie należy jednoznacznie stwierdzić, że skarga nie podlega rozpoznaniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a także jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W myśl § 3 tego przepisu, sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Sądowoadministracyjna kontrola obejmuje, co do zasady, orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznaje również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność bada zatem, czy organ rzeczywiście nie podjął działania w załatwieniu wniosku, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność działań organu rozpatrujących zgłoszone żądanie. Ponadto wszelkie kwestie merytoryczne nie mogą być przedmiotem jakiejkolwiek oceny ze strony sądu administracyjnego. Zatem dla bezczynności konieczne jest ustalenie, czy na organie administracji publicznej, któremu bezczynność zarzucono, spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności, czy organ podjął działania i czy pozostaje w sprawie w zwłoce. Trzeba zaznaczyć, iż bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. nie dotyczy wszystkich działań podmiotów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej (a więc organów administracji w znaczeniu funkcjonalnym), a jedynie te akty i te czynności, które zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona jedynie w sytuacji, w której dotyczy organu (podmiotu) właściwego do wydania lub podjęcia aktów lub czynności w opisanych powyżej formach procesowych. Gdy warunek powyższy nie jest spełniony, skarga podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 547/04 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaważyć należy, iż pismo z 24 maja 2023 r., którego w ocenienie skarżącej nie rozpoznano przez PINB w stosownej formie zostało określone przez jego autora jako skarga obywatelska–powszechna dotyczącą naruszenia praworządności w zabudowie i użytkowaniu wszelkich obiektów budowlanych na sąsiedniej. W podstawie prawnej skargi wskazano art. 221-240 k.p.a. Skargowym charakter tego pisma podkreślono także w skardze do tutejszego Sądu. W tym miejscu zauważyć należy, iż działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W postępowaniu tym nie zapadają rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach skarżącego, który jest tylko zawiadamiany (informowany) o sposobie załatwienia skargi (art. 238 § 1 k.p.a.). Zasadniczo cel postępowania skargowego (szeroko rozumiana poprawa funkcjonowania organów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej) jest inny, niż cel postępowania jurysdykcyjnego (określenie praw i obowiązków stron postępowania). Postępowanie skargowe, unormowane w dziale VIII k.p.a., dotyczy działań organów administracji publicznej i jest oparte na konstytucyjnym prawie do inicjowania takiego postępowania przez każdy zainteresowany podmiot. Tym niemniej, okoliczności te nie uzasadniają utożsamiania postępowania skargowego z administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., które jest sformalizowane, dwuinstancyjne i ramach którego organ decyduje o prawach i obowiązkach stron, tym samym określając sytuację prawną adresata normy prawnej zewnętrznego wobec tegoż organu. Te cechy postępowania skargowego z działu VIII k.p.a., które sprawiają, że we właściwości sądów administracyjnych nie mieści się rozpatrywanie skarg na kończącą to postępowanie czynność materialno-techniczną właściwego organu (zawiadomienie skarżącego o sposobie załatwienia sprawy), przesądzają także o niemożności zaskarżenia do sądu administracyjnego bezczynności organu w rozpoznaniu takiej skargi (por. postanowienie NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 530/21, dostępne w CBOSA). W piśmie z dnia 24 maja 2023 r. jak też w skardze do tutejszego Sądu skarżąca wskazała na treść art. 233 k.p.a., zawartego również w dziale VIII k.p.a. zgodnie, z którym skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Rolą tego przepisu jest harmonizacja stosowania przepisów o postępowaniu w sprawach skarg z przepisami postępowania administracyjnego oraz postępowań sądowych. Wyraża się w nim zasada jednotorowości rozpatrywania skarg stosownie do ich treści, a nie nazwy nadanej przez stronę skarżącą. Unormowanie to związane jest z zasadą pierwszeństwa postępowania ogólnego przed postępowaniem skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. W przypadku wymienionym w art. 233 k.p.a. skarga podlega rozpatrzeniu w trybie i na zasadach określonych w przepisach k.p.a., regulujących postępowanie w sprawach określonych w art. 1 k.p.a., czyli w ogólnym postępowaniu administracyjnym – postępowaniu jurysdykcyjnym. Trzeba jednak zauważyć, iż przepisu tego nie można odczytywać w oderwaniu od unormowań szczególnych który wynikają odrębne zasady inicjowania postępowań administracyjnych. Przepis art. 233 k.p.a. jak też art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, nie jest normą prawną samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. Przypomnienia wymaga jedynie to, że k.p.a. jest ustawą, która reguluje ogólne postępowanie administracyjne, a więc jest regulacją wspólną dla całego spektrum normatywnego procesowego prawa administracyjnego (lex generalis). O tym, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego (zob. postanowienie NSA z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 811/22, dostępny w CBOSA). W niniejszej sprawie takim przepisami prawa materialnego jest art. 53a ust. 1 oraz art. 72 a p.b. Zgodnie z tym pierwszym przepisem postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale, a więc w rozdziale 5a "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy", wszczyna się z urzędu. Z kolei art. 72a p.b. stanowi, iż postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4 p.b. (przepisy te zwarte są w rozdziale 6 "Utrzymanie obiektów budowlanych"), wszczyna się z urzędu. Jednoznaczne brzmienie ww. przepisów (art. 53a ust. 1 oraz art. 72a p.b.) wskazuje, iż postępowanie zmierzające do wydania decyzji o których mowa w rozdziale 5 p.b. jak też na podstawie art. w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4 p.b. może zostać wszczęte przez organ wyłącznie z urzędu (a nie na wniosek strony). To stanowisko potwierdził przecież Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie, w której skarżąca już uczestniczyła (II OSK [...]). Ewentualny wniosek o uruchomienie tego postępowania należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania. W konsekwencji, wniosek o wszczęcie takiego postępowania z urzędu nigdy nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 k.p.a. W takiej sytuacji zaś (a więc w odniesieniu do postępowań wszczynanych z urzędu), organ nie będzie wydawał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a. Postanowienie takie organ de facto wydałby sam dla siebie, skoro jest jedynym właściwym podmiotem do zainicjowania postępowania i – po przeprowadzeniu czynności kontrolnych – uznał, że brak jest podstaw do jego wszczęcia. Jeżeli przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania (zob. postanowienie NSA z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 811/22, dostępne w CBOSA). Również "skarga obywatelska-powszechna" nie będzie wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, w szczególności ze względu na przepis art. 233 k.p.a., mimo niewątpliwie istniejącego interesu prawnego skarżącej. Wyprowadzenie z treści art. 233 k.p.a. obowiązku wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony wnoszącej skargę powszechną, którego zainicjowanie na mocy przepisów szczególnych pozostaje w wyłącznej gestii organu administracji publicznej, stanowiłoby obejście norm wyrażonych w tych przepisach szczególnych, w tym wypadku w art. art. 53a ust. 1 oraz art. 72a p.b. i wypaczałoby ich sens. Zdaniem Sądu, ale także przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego oraz teorii prawa, każdy przepis prawa należy w pierwszej kolejności poddać analizie z punktu widzenia zastosowania dyrektyw wykładni językowej, a jej efekty poddać następnie sprawdzeniu z udziałem dyrektyw wykładni celowościowej (por. uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, dostępna w CBOSA oraz M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). Dopiero później należy poddać efekty tak przeprowadzonej wykładni dyrektywom wykładni celowościowej. Ale nie zawsze to oznacza, że efekty wykładni celowościowej będą mogły zostać wzięte pod uwagę. "Poszukując intencji ustawodawcy najpierw należy się posłużyć wykładnią językową, która ma podstawowe znaczenie dla rozumienia przepisów, ponieważ dla adresatów norm prawnych posłużenie się określonymi, zrozumiałymi dla nich wyrażeniami danego języka powinno oznaczać to, co zostało w tym języku wypowiedziane. Jeżeli jednak zastosowanie wykładni językowej w dość oczywisty sposób prowadzi do wniosków nieracjonalnych, sprzecznych z celem aktu prawnego, w którym dany przepis się znajduje, albo odbiega poprzez użyte wyrażenia od uregulowania tożsamych zdarzeń prawnych w innych obowiązujących w tym samym czasie aktów prawnych, to należy poprzez inne rodzaje wykładni prawa starać się doprowadzić do ujednolicenia rozumienia analizowanych przepisów, kierując się możliwym do ustalenia ratio ustawodawcy i celem tych przepisów oraz dążąc do zapewnienia ochrony interesów osób, znajdujących się w okolicznościach zasługujących na ochronę." (wyrok SN z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II CSK 366/10, System Informacji Prawnej LEX nr 738098). Dopiero, jeżeli wykładnia celowościowa prowadzi w sposób oczywisty do innych rezultatów niż wskazany przez ustawodawcę zamiar, tylko w takich okolicznościach należy poprzestać na efektach wykładni językowej, gdyż to wykładni językowej przypisuje się priorytet w procesie interpretacji prawa (zob. także uchwała SN z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III CZP 37/04, Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna 42/3/2005). Powyższe stanowisko doktryny oraz orzecznictwa uprawniają do sformułowania wniosku, że przepisy art. 53a oraz art. 72a p.b. regulują wyłączną możliwość wszczęcia postępowania z urzędu, co stanowi lex specialis względem regulacji k.p.a. Tego charakteru nie zmienia nawet przepis art. 233 k.p.a. W tej sytuacji, z treści powołanych przepisów nie można wyprowadzić obowiązku załatwienia przez PINB skargi powszechnej złożonej przez skarżącą, w którejś z form wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Załatwienie tej skargi nie wymaga również podjęcia innych aktów lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., rozpoznanie skargi powszechnej nie odbywa się bowiem w ramach postępowania administracyjnego. Skoro czynności podejmowane przez organy w trybie przepisów działu VIII k.p.a., odnoszące się do skarg i wniosków, nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym objętym art. 3 p.p.s.a. i stąd nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, to również skarga na bezczynność organów w tym zakresie nie podlega tej kognicji. Jest to bowiem naturalna konsekwencja tego wnioskowania. Skarżąca nie może upatrywać w twierdzeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zawarł w sprawie o sygn. akt II OSK [...] prawa do zainicjowania postępowania administracyjnego "okrężną drogą", poprzez wniesienie skargi z działu VIII k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że można dochodzić przestrzegania praworządności w tym trybie, ale nie może to prowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeżeli skarga wniesiona na podstawie przepisów działu VIII k.p.a. okazałaby się zasadna, jej rozpoznanie przez organ wyższego stopnia mogłoby, stosownie do art. 233 k.p.a., spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 444/22, dostępny w CBOSA). W niniejszej sprawie skarga powszechna okazała się nieuzasadniona ani w ocenie PINB, ani w ocenie WINB , który rozpoznał ponaglenie. Organy zgodnie podniosły, że przepisy p.b., w których skarżąca upatruje swoją szansę na wszczęcie postępowania, regulują jego zainicjowanie wyłącznie z urzędu. "Nawet [...] wówczas, gdy skarga pochodzić będzie od podmiotu legitymującego się interesem prawnym (od strony), a przepisy prawa określają, że dane postępowanie może być wszczęte jedynie z urzędu, to skarga taka nie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego, bowiem przepis art. 233 zdanie pierwsze k.p.a. odczytywać można wyłącznie tak, że chodzi o skargę strony, która spowoduje wszczęcie postępowania, które, co do zasady, nie jest wszczynane tylko z urzędu. Innymi słowy, chodzi o takie postępowanie, które mogłoby być wszczęte jedynie na wniosek (albo na wniosek lub z urzędu)." [P. Brzozowski, Wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie. Glosa do wyroku WSA z dnia 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, "Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa" 2010, z. 2]. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności Sąd doszedł do przekonania o tym, że skarga na bezczynność PINB nie podlega sądowej kontroli. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę (pkt I sentencji postanowienia). Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Postanowienie w tym przedmiocie może zostać wydane na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 232 § 2 p.p.s.a. Wobec odrzucenia skargi, od której uiszczono wpis, należało go zwrócić skarżącej. O tym zaś orzeczono na postawie art. 232 § 1 pkt 1 w związku z art. 232 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji postanowienia).