II OSK 1779/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SAB/Wa 164/22 odrzucającego skargę A. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na pismo z dnia 28 stycznia 2020 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SAB/Wa 164/22, odrzucił skargę A. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) oraz zwrócił stronie skarżącej uiszczony w kwocie 100 złotych wpis sądowy od skargi. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że skarżąca pismem z dnia 10 grudnia 2021 r. wniosła skargę na bezczynność PINB w sprawie parkingu samochodowego przed budynkami przy [...] w [...], w których prowadzony jest sklep "[...]". Skarżąca domagała się zobowiązania ww. organu do udzielenia odpowiedzi na jej pismo z dnia 28 stycznia 2020 r. najlepiej w formie decyzji mającej na celu doprowadzenie ww. parkingu do stanu zgodnego z prawem lub do jego likwidacji w terminie jednego miesiąca oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie tym zapytała, czy parking zlokalizowany przed sklepem prowadzonym w tych budynkach został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. PINB nie udzielił odpowiedzi na ww. pismo. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) postanowieniem z dnia 1 września 2020 r., nr 1324/2020, uznał ponaglenie za zasadne i wyznaczył organowi "15" dni na udzielenie odpowiedzi. Na skutek powyższego PINB postanowieniem z dnia 17 września 2020 r., nr 20/2020, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie parkingu wybudowanego na działkach nr ew. [...], które WINB postanowieniem z dnia 5 lutego 2021 r., nr 165/2021 r., uchylił. PINB w dniu 7 lipca 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy i użytkowania parkingu na działkach nr ew. [...]. Skarżąca w dniu 26 kwietnia 2021 r. wniosła ponaglenie na bezczynność PINB, które WINB postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2021 r., nr 1197/2021, uznał za zasadne. Pismem z dnia 18 sierpnia 2021 r. skarżąca złożyła kolejną skargę na bezczynność PINB. PINB w odpowiedzi na skargę podniósł, że kwestie miejsc postojowy na terenie ww. nieruchomości były wielokrotnie kontrolowane i wyjaśniane. Stan faktyczny na przestrzeni lat nie uległ zmianie. W trakcie czynności kontrolnych i na podstawie zebranej dokumentacji stwierdzono, że miejsca postojowe przynależne do budynków na terenie ww. działek powstały w oparciu o stosowne pozwolenia na budowę i użytkowane są na podstawie stosownych pozwoleń na użytkowanie. Inwestor decyzją Starosty [...] z dnia 13 grudnia 2005 r., nr 1059/05, uzyskał pozwolenie na rozbudowę pawilonu handlowego i budowę budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] w [...]. Decyzją PINB z dnia 1 października 2007 r., nr 229/07, udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego. Natomiast miejsca postojowe na terenie działki nr [...] powstały w oparciu o pozwolenie na budowę Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 sierpnia 2001 r., nr 628, zatwierdzającej projekt budowlany pawilonu handlowego. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 27 listopada 2001 r., nr 1012, udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor wykonał i użytkuje budynki wraz z przynależnymi urządzeniami technicznymi legalnie. W świetle powyższego, PINB decyzją z dnia 8 września 2021 r., nr 124/2021, umorzył postępowanie w sprawie budowy i użytkowania miejsc postojowych przynależnych do budynków znajdujących się na terenie działek o nr [...] położnych przy ul. [...] w [...]. Natomiast, postanowieniem z dnia 9 września 2021 r., nr 98/2021, ponownie odmówiono A. S. wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Sąd Wojewódzki wskazał na treść art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 i art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, zwana dalej: "p.p.s.a."). Następnie, zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdził, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, a zatem załatwienia sprawy. Skarga nie może jedynie służyć celowi, jakim jest uzyskanie prejudykatu w postępowaniu odszkodowawczym. Stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności, następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot określony jest zdefiniowanym w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanem bezczynności, istniejącym w dacie wniesienia skargi i zakwestionowanym ponagleniem. Z tego powodu NSA przyjął, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi. Zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. W konsekwencji wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność PINB w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na pismo z dnia 28 stycznia 2021 r. została wniesiona w dniu 10 grudnia 2021 r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, przed wniesieniem skargi, tj. 8 września 2021 r., organ wydał decyzję w sprawie objętej wniesioną skargą. W tej sytuacji, mając na uwadze stanowisko wyrażone w cytowanej uchwale, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę, bowiem skarga na bezczynność wniesiona po wydaniu decyzji w tej sprawie była niedopuszczalna. Sąd Wojewódzki podkreślił również, że w ww. uchwale NSA wprost wskazał, że kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu ma data zakończenia przez organ prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji. Stosownie do treści art. 104 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jak stanowi art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. datę jej wydania. Datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane przez prawo składniki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że nie powinno się przy tym utożsamiać daty wydania decyzji z datą jej doręczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 382/07; a także: M. Dyl [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, str. 798). Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a k.p.a.). Czynność doręczenia stronie decyzji nie stanowi załatwienia sprawy administracyjnej - ani nie przyznaje, ani nie stwierdza, ani nie uznaje ona żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia (zob. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 171/15). Skoro zatem okolicznością bezsporną jest iż PINB wydał decyzję 8 września 2021 r., czyli przed wniesieniem skargi na bezczynność, to brak było podstaw do stwierdzenia w rozpoznawanym przypadku bezprzedmiotowości postępowania, a tym samym do jego umorzenia (o co wnioskował PINB). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła "naruszenie przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy", tj.: 1) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez nie wzięcie pod uwagę znajdujących się w aktach dokumentów i uznanie, że brak odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 15 stycznia 2020 r. nie stanowi o bezczynności organu z uwagi na wydanie decyzji nr "124/21" PINB z dnia 8 września 2021 r. o umorzeniu postępowania; 2) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja ostateczna. W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżąca podniosła, że uchwała NSA nie ma zastosowania z następujących względów: 1) skarżąca domagała się otrzymania odpowiedzi na zadane pytania w piśmie z dnia 15 stycznia 2020 r., a wydanie decyzji o umorzeniu postępowania nie zwalnia organu z obowiązku udzielenia odpowiedzi na pismo; 2) decyzja nr "124/21" PINB z dnia 8 września 2021 r. o umorzeniu postępowania zdaniem strony skarżącej nie jest decyzją ostateczną. W dniu wydania decyzji skarżąca była stroną postępowania, gdyż PINB dopiero następnego dnia po wydaniu decyzji wydał postanowienie stwierdzające, że w postępowaniu w sprawie budowy i użytkowania parkingu na działkach nr ew. [...] skarżącej nie przysługują prawa strony. PINB powinien najpierw stwierdzić, że skarżącej nie przysługują prawa strony i gdy postanowienie to stanie się ostateczne wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Ani decyzja "nr 124/21" PINB z dnia 8 września 2021 r., ani postanowienie nr 98/2021 z dnia 9 września 2021 r., nie zostało doręczone skarżącej. Wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła nadto, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której PINB z premedytacją nie doręcza jej postanowienia nr 98/2021, aby uniemożliwić wniesienie zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Wniosek procesowy zawarty w skardze kasacyjnej o jej rozpoznanie na rozprawie nie jest tym samym wiążący. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł aby przedmiotowa sprawa była tego rodzaju, że wymagałaby rozpoznania na rozprawie. Rozpoznał zatem sprawę na posiedzeniu niejawnym kierując się względami szybkości i prostoty postępowania. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Na wstępie wskazać należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa, do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są w stanie skutecznie podważyć stanowiska i rozstrzygnięcia Sądu I instancji zawartego w kwestionowanym orzeczeniu. Przywołany w punkcie 1) skargi kasacyjnej przepis art. 133 § 1 p.p.s.a., stanowi, że "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi np. wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia analizowanego przepisu nie jest możliwe skuteczne kwestionowanie ani wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, ani oceny stanu faktycznego. Nie można także kwestionować dokonanej przez sąd administracyjny oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3758/18 i powołane w nim orzecznictwo). Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że w oparciu o art. 133 § 1 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie nie może skutecznie podważać "uznania", że brak odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 15 stycznia 2020 r. nie stanowi o bezczynności organu z uwagi na wydanie decyzji nr 124/2021 z dnia 8 września 2021 r. Nadto, wydaje się zasadnym, aby tego typu argumentacja była podnoszona w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., wobec nie rozpoznania istoty sprawy. Przepis ten bowiem może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2738/17). Ponadto, aby zarzut naruszenia przepisów postępowania mógł odnieść pożądany skutek konieczne jest wykazanie, że naruszenie przepisu procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem składu rozpoznającego sprawę, wnosząca skargę kasacyjną nie dowiodła istnienia takiej zależności. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja ostateczna. Nie można zgodzić się z tym poglądem. Sąd I instancji nie przyjął wcale, że w niniejszej sprawie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie organu administracji, lecz jedynie odwołał się do uchwały NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, która na zasadzie analogii mogła zostać zastosowana. Analiza ww. uchwały prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy. NSA w składzie siedmiu sędziów za nie do zaakceptowania uznał pogląd sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi. Zakończenie postępowania w sposób przewidziany prawem może zaś polegać np. na wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji - art. 104 § 2 k.p.a., (np. decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego) lub na podjęciu stosownego aktu (np. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - art. 61a § 1 k.p.a.). Sąd Wojewódzki stwierdził, mając na względzie stanowisko wyrażone w ww. uchwale oraz okoliczność wydania przed wniesieniem skargi decyzji z dnia 8 września 2021 r. (w sprawie objętej skargą), że wystąpiła przeszkoda do merytorycznego rozpoznania skargi, czego następstwem było jej odrzucenie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 k.p.a. W tym miejscu zauważyć należy, że w złożonej skardze kasacyjnej próżno doszukać się zarzutu odnoszącego się do tej podstawy prawnej, czy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Konkludując, jeszcze raz należy podkreślić, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie były w stanie zanegować rozstrzygnięcia Sąd I instancji, który odrzucił skargę na bezczynność jako niedopuszczalną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na gruncie niniejszej sprawy zasadne jest poczynienie dodatkowych uwag. Otóż, wskazać należy na pewną niekonsekwencję strony skarżącej, z jednej strony podkreśla, że organ nie udzielił odpowiedzi na jej pismo z dnia 15 stycznia 2020 r. (28 stycznia 2020 r. - wpływ do PINB) [dla przypomnienia - zwróciła się w nim o udzielenie odpowiedzi, czy na budowę betonowego parkingu zostało wydane pozwolenie na budowę, jaki jest zakres wydanego pozwolenia, czy parking został usytuowany i wybudowany zgodnie z pozwoleniem oraz obowiązującymi przepisami], z drugiej zaś strony, domaga się udzielenia odpowiedzi na zadane pytania "najlepiej w formie decyzji mającej na celu doprowadzenie parkingu samochodowego (...) do stanu zgodnego z prawem lub o ile to jest niemożliwe do jego likwidacji", czyli w gruncie rzeczy prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego. W sprawie parkingu samochodowego PINB prowadził postępowanie dwutorowo, z urzędu, które zakończyło się decyzją o umorzeniu postępowania, a także na wniosek skarżącej, które zakończyło się postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. Oba postępowania zakończyły się wydaniem rozstrzygnięć kończących postępowania w danej instancji, przed wniesieniem skargi na bezczynność. Na tym tle wyłaniają się istotne problemy dla skarżącej. Mianowicie, po pierwsze, skarżąca nie została uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego, po drugie, nie zostało jej doręczone postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego. Problemy te nie mogą jednakże zostać rozwiązane w ramach niniejszego postępowania sądowego. Co do zasady, strona pominięta przez organ w postępowaniu może zakwestionować wydane rozstrzygnięcie w określonych trybach administracyjnych, nadto, skarżąca może skorzystać z drogi sądowej, aby zaskarżyć postanowienie WINB z dnia 16 marca 2023 r., nr 431/23, stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie PINB z dnia 9 września 2021 r., nr 98/2021 (kopia postanowienia dołączona do środka zaskarżenia), może również, po wyczerpaniu trybu, wnieść skargę na bezczynność organu w przedmiocie doręczenia ww. postanowienia z dnia 9 września 2021 r. (zob. postanowienie NSA z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2405/22). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.