II SAB/Wr 226/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie uznania za obywatela polskiego I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. wymierza organowi grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) zł; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

D. P. (dalej - strona, skarżący, strona skarżąca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej – Wojewoda, organ) w sprawie uznania za obywatela polskiego. Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych w dniu 9 maja 2024 r. do organu wpłynął wniosek strony skarżącej o uznanie za obywatela polskiego. Pismem datowanym na 7 czerwca 2024 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 22 października 2024 r. Z kolei pismem z dnia 8 kwietnia 2025 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku, co ten uczynił przy piśmie z dnia 6 maja 2025 r. Pismem z dnia 23 lutego 2026 r. strona wniosła ponaglenie. W dniu 26 lutego 2026 r. organ zwrócił się do właściwych służb celem udzielenia informacji, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednocześnie organ wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia wniosku. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 19 marca 2026 r. po rozpatrzeniu ponaglenia skarżącego stwierdził bezczynność Wojewody Dolnośląskiego, stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności organu oraz odstąpił od wyznaczania terminu załatwienia sprawy wobec wskazania przez Wojewodę przewidywanego terminu zakończenia postępowania na dzień 31 sierpnia 2026 r. W treści skargi zamieszczono żądania dotyczące: stwierdzenia bezczynności organu; stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od doręczenia akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł; zasądzenie kosztów postępowania. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując m.in., na skomplikowany charakter sprawy oraz fakt, że organ nie posiadał materiału umożliwiającego wydania rozstrzygnięcia w sprawie z uwagi na konieczność uaktualnienia informacji dotyczących cudzoziemca w kwestii zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Uwzględnić trzeba także, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W okolicznościach sprawy podstawę procesową działania organów administracji publicznej przy rozpoznaniu wniosku złożonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (t. jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1611, dalej: u.o.p.). Wskazać należy, że na skutek nowelizacji u.o.p., dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2025 r. o zmianie ustawy o repatriacji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2025 r., poz. 921, dalej: ustawa nowelizująca), do art. 10 u.o.p. dodano ust. 3a, zgodnie z którym załatwienie spraw innych niż wymienione w ust. 1 i 2 następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wpływu wniosku do organu właściwego do wydania decyzji. Przepis art. 10 ust. 3a u.o.p. stanowi przepis szczególny, o którym mowa w art. 35 § 4 k.p.a., który wyłącza zastosowanie terminów określonych w art. 35 § 3 i § 3a k.p.a. Z art. 5 ustawy nowelizującej wynika, że do postępowań w sprawach wydania wiz krajowych w celu repatriacji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 9 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji) w brzmieniu dotychczasowym (ust. 1). W sprawach, w których Pełnomocnik Rządu do Spraw Repatriacji przed dniem 1 stycznia 2026 r. wydał decyzje w sprawie udzielenia pomocy, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, a kwota pomocy nie została wypłacona przed tym dniem, do wypłaty kwoty pomocy stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2). Do postępowań innych niż wymienione w ust. 1 i 2, w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 3). Przepis ten stanowi o postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o repatriacji, a nie ustawy o obywatelstwie. Wobec braku uregulowania w ustawie nowelizującej kwestii intertemporalnych związanych z postępowaniami prowadzonymi w trybie u.o.p. kwestię stosowania nowego prawa w czasie należy rozstrzygnąć w oparciu o ogólne zasady prawa intertemporalnego. Zgodnie z zasadą tempus regit actum jeśli postępowanie zostało wszczęte i nie zostało zakończone przed wejściem w życie nowej ustawy, nowe czynności procesowe powinny być dokonywane według nowych przepisów, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne (por. wyrok TK z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06, OTK-A 2006 nr 10, poz. 149.). Wobec powyższego przyjąć należy, że do spraw prowadzonych na podstawie przepisów u.o.p., a niezakończonych do dnia 1 sierpnia 2025 r. należy stosować przepisy nowe w sprawach, w których nawet jeśli wniosek o uznanie za obywatela polskiego wpłynął do organu przed dniem 1 sierpnia 2025 r., ale skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego została złożona po tej dacie. W okolicznościach sprawy wniosek skarżącego o uznanie za obywatela polskiego wpłynął do organu 9 maja 2024 r., a zatem jeszcze przed wejściem w życie art. 10 ust. 3a u.o.p. Stąd też stosując obowiązujący wówczas w sprawie przepis określający czas na załatwienie sprawy przez organ (art. 35 § 3 k.p.a.) przyjąć należy, że termin do załatwienia sprawy upływał organowi 9 czerwca 2024 r., a przy założeniu, że sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany w dniu 5 lipca 2024 r. Tymczasem pismem datowanym na dzień 7 czerwca 2024 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy w wymiarze pozaustawowym (wyznaczono go bowiem na dzień 22 października 2024 r.), który w ocenie Sądu nie spełnia kryterium szybkości wynikającego z art. 12 k.p.a. Prawie miesiąc po wpływie wniosku, bo pismem z dnia 6 czerwca 2024 r. organ zwrócił się do właściwych służb celem udzielenia informacji, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także wezwał skarżącego do uzupełnienia braków wniosku w dalszym okresie organ pozostawał bierny. Dopiero pismem z dnia 8 kwietnia 2025 r., a więc 11 miesięcy od wpływu wniosku, organ wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku. Uczynił to zresztą z uchybieniem wyznaczonego przez siebie terminu zakończenia sprawy, (22 października 2024 r. – vide – pismo z dnia 7 czerwca 2024 r.). W ocenie Sądu – w niniejszej sprawie – wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako bezczynność. Niewątpliwie bowiem organ nie załatwił sprawy w terminach określonych w k.p.a. W rezultacie należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności jeszcze przed wejściem w życie art. 10 ust. 3a u.o.p. Natomiast w związku z tym, że skarga została złożona już po wejściu w życie wskazanego przepisu to ocenić należało, czy i w tym terminie organ sprostał zadaniu załatwienia sprawy. Szczegółowa analiza materiału aktowego prowadzi jednak do negatywnej oceny, bowiem organ nie załatwił wniosku skarżącego do dnia wniesienia skargi (27 lutego 2026 r.). Podsumowując stwierdzić zatem należało, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku). Mimo tego, że Sąd wziął pod rozwagę okoliczności podnoszone w odpowiedzi na skargę, działania organu miały miejsce w znacznych odstępach czasu, zaś kilkumiesięczne okresy milczenia organu nie miały żadnego uzasadnienia. Niewątpliwie więc organ działał w sposób sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców). Sąd uznał, że bezczynność organu miała więc miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie zaistniał stan, w którym bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Jak wynika z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Z uwagi na fakt, że wniosek strony skarżącej nie został rozpoznany przed dniem wydania wyroku, tj. 9 czerwca 2026 r., Sąd orzekł o zobowiązaniu organu do wydania aktu i wyznaczył w tym zakresie termin 60 dni liczony od dnia otrzymania odpisu prawomocnego aktu wraz z aktami administracyjnymi (pkt III sentencji wyroku). Art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. stanowi, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W ocenie Sądu sam fakt opieszałości organu nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona (pkt V sentencji wyroku). Niemniej jednak brak właściwej reakcji organu na wniosek strony przez okres ponad dwóch lat, (złożenie wniosku w maju 2024 r. – rozpoznanie skargi czerwiec 2026 r.), zasadnym czyni zastosowanie środka dyscyplinującego w postaci nałożenia na organ grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem Sądu zastosowanie tego środka wiąże się wprost z koniecznością uświadomienia organowi, że zobligowany jest on do respektowania obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie terminów załatwienia sprawy. O nałożeniu grzywny orzeczono w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.