II SAB/Wr 189/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 26 maja 2026 r. sprawy ze skargi O. Y. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie uznania za obywatela polskiego I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

O. Y. (dalej – strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej – Wojewoda, organ) w sprawie uznania za obywatela polskiego. Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych, skarżąca, z uwagi na miejsce zamieszkania w B., złożyła wniosek o uznanie za obywatela polskiego do Wojewody Śląskiego. Wobec zmiany miejsca zamieszkania skarżącej Wojewoda Śląski przekazał sprawę według właściwości – Wojewodzie Dolnośląskiemu. Sprawa została przyjęta do rozpatrzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego w dniu 17.01.2024 r. Pismem z 23.08.2024 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku i wyznaczył przewidywany termin zakończenia postępowania na dzień 31.12.2024 r., a także zwrócił się do właściwych służb celem udzielenia informacji, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Skarżąca, po uzupełnieniu części wymaganych dokumentów, pismem z 22.04.2025 r. złożyła ponaglenie oraz skargę w trybie art. 227 k.p.a. 30.04.2025 r. organ wezwał skarżącą do przedłożenia dodatkowych dokumentów i poinformował o przewidywanym terminie zakończenia postępowania – do 30.06.2025 r. Pismem z 03.08.2025 r. skarżąca złożyła kolejne ponaglenie. Następnie Wojewoda ponownie wystąpił do odpowiednich służb celem udzielenia informacji, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także wskazał nowy termin zakończenia postępowania – do 31.12.2025 r. Wobec niezałatwienia sprawy, skarżąca w dniu 19.02.2026 r. (data wpływu do organu) złożyła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego. Organ w dniu 02.03.2026 r. wydał decyzję zgodną z wnioskiem strony. W treści skargi zamieszczono żądania dotyczące: stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku; przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 9 800 zł; zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Dolnośląski w przekazanej sądowi odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, opisując dokonane w sprawie czynności oraz wskazując na skomplikowany charakter sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143), dalej: "p.p.s.a.", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W okolicznościach sprawy podstawę procesową działania organów administracji publicznej przy rozpoznaniu wniosku złożonego na podstawie przepisów ustawy z 02.04.2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2025 r., poz. 1611), dalej: "u.o.p.". Wskazać należy, że na skutek nowelizacji u.o.p., dokonanej ustawą z 25.06.2025 r. o zmianie ustawy o repatriacji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2025 r., poz. 921), dalej: "ustawa nowelizująca", do art. 10 u.o.p. dodano ust. 3a, zgodnie z którym załatwienie spraw innych niż wymienione w ust. 1 i 2 następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wpływu wniosku do organu właściwego do wydania decyzji. Przepis art. 10 ust. 3a u.o.p. stanowi przepis szczególny, o którym mowa w art. 35 § 4 k.p.a., który wyłącza zastosowanie terminów określonych w art. 35 § 3 i § 3a k.p.a. Z art. 5 ustawy nowelizującej wynika, że do postępowań w sprawach wydania wiz krajowych w celu repatriacji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 9 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji) w brzmieniu dotychczasowym (ust. 1). W sprawach, w których Pełnomocnik Rządu do Spraw Repatriacji przed dniem 1 stycznia 2026 r. wydał decyzje w sprawie udzielenia pomocy, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, a kwota pomocy nie została wypłacona przed tym dniem, do wypłaty kwoty pomocy stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2). Do postępowań innych niż wymienione w ust. 1 i 2, w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 3). Przepis ten stanowi o postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o repatriacji, a nie ustawy o obywatelstwie. Wobec braku uregulowania w ustawie nowelizującej kwestii intertemporalnych związanych z postępowaniami prowadzonymi w trybie u.o.p. kwestię stosowania nowego prawa w czasie należy rozstrzygnąć w oparciu o ogólne zasady prawa intertemporalnego. Zgodnie z zasadą tempus regit actum jeśli postępowanie zostało wszczęte i nie zostało zakończone przed wejściem w życie nowej ustawy, nowe czynności procesowe powinny być dokonywane według nowych przepisów, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne (por. wyrok TK z 08.11.2006 r. sygn. akt K 30/06, OTK-A 2006 nr 10, poz. 149.). Wobec powyższego przyjąć należy, że do spraw prowadzonych na podstawie przepisów u.o.p., a niezakończonych do 01.08.2025 r. należy stosować przepisy nowe w sprawach, w których nawet jeśli wniosek o uznanie za obywatela polskiego wpłynął do organu przed dniem 01.08.2025 r., ale skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego została złożona po tej dacie. W okolicznościach niniejszej sprawy strona złożyła w dniu 29.08.2023 r. wniosek o uznanie za obywatela polskiego do Wojewody Śląskiego z uwagi na miejsce zamieszkania w B. Wobec oświadczenia skarżącej o zmianie miejsca zamieszkania Wojewoda Śląski przekazał sprawę zgodnie z właściwością miejscową - Wojewodzie Dolnośląskiemu, a wniosek skarżącej wpłynął do organu w dniu 17.01.2024 r. Zaznaczyć przy tym należy, że skarga dotyczy bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w zakresie załatwienia sprawy skarżącej, wobec czego Sąd przy rozpoznaniu sprawy ocenia okres opieszałości organu po dniu 17.01.2024r., kiedy to sprawa została przyjęta do rozpatrzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego, a zatem jeszcze przed wejściem w życie art. 10 ust. 3a u.o.p. Stąd też, stosując obowiązujący wówczas w sprawie przepis określający czas na załatwienie sprawy przez organ (art. 35 § 3 k.p.a.), przyjąć należy, że termin do załatwienia sprawy upływał 17.02.2024 r. Natomiast przy założeniu, że sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, na co organ zwraca uwagę w odpowiedzi na skargę, termin na załatwienie sprawy upływał w dniu 17.03.2024 r. Tymczasem Wojewoda pierwszą czynność zmierzającą do załatwienia sprawy skarżącej podjął dopiero 7 miesięcy po otrzymaniu wniosku strony, występując w dniu 23.08.2024 r. do właściwych służb celem udzielenia informacji, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz wzywając skarżącą do uzupełnienia braków wniosku i wyznaczając termin zakończenia postępowania na dzień 31.12.2024 r. W dniu 01.10.2024 r. skarżąca uzupełniła część wymaganych dokumentów. Mimo wyznaczenia terminu zakończenia postępowania na dzień 31.12.2024 r., organ nie załatwił sprawy i nie podjął żadnych czynności, wobec czego skarżąca pismem z 22.04.2025 r. złożyła ponaglenie oraz skargę w trybie art. 227 k.p.a.. Dopiero 30.04.2025 r. Wojewoda wezwał skarżącą do przedłożenia dodatkowych dokumentów i poinformował o przewidywanym terminie zakończenia postępowania – do 30.06.2025r. Kolejno, postanowieniem z 08.05.2025 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu ponaglenia strony stwierdził bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wniosku skarżącej. Wobec dalszej opieszałości organu, skarżąca złożyła kolejne ponaglenie, wskutek którego MSWiA w dniu 17.09.2025 r. po raz kolejny stwierdził bezczynność Wojewody. Pismem z 11.09.2025 r. organ ponownie wystąpił do odpowiednich służb celem udzielenia informacji, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także wskazał nowy termin zakończenia postępowania – do 31.12.2025 r. Wobec niezałatwienia sprawy, skarżąca w dniu 19.02.2026 r. (data wpływu do organu) złożyła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego. Organ w dniu 02.03.2026 r., już po wniesieniu skargi, wydał decyzję i uznał skarżącą za obywatela polskiego. W ocenie Sądu – w niniejszej sprawie – wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako bezczynność. Niewątpliwie bowiem organ nie załatwił sprawy w terminach określonych w k.p.a. Co więcej podejmowane przez organ działania nie charakteryzowały się niezbędną koncentracją mającą na celu terminowe załatwienie sprawy. W rezultacie należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności jeszcze przed wejściem w życie art. 10 ust. 3a u.o.p. Natomiast w związku z tym, że skarga została złożona już po wejściu w życie wskazanego przepisu, ocenić należało, czy i w tym terminie organ sprostał zadaniu załatwienia sprawy. Szczegółowa analiza materiału aktowego prowadzi jednak do negatywnej oceny, bowiem organ nie załatwił wniosku skarżącej do dnia wniesienia skargi, tj. do dnia 19.02.2026 r. Podsumowując stwierdzić zatem należało, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17.05.2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku). Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przyjmuje się także, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące ocenia się czy ma ono cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Przyjmuje się także, że kryterium, które pozwala na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (por. wyrok NSA z 28.06.2024 r., sygn. akt I OSK 521/24). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że nie wystąpiły szczególne okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem, że doszło do rażącej bezczynności organu. Wojewoda prowadził postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej od 17.01.2024 r. do 02.03.2026 r., a zatem w stosunkowo długim okresie. Zaznaczyć jednak należy, że na czas rozpoznania sprawy wpływ miała konieczność uzupełnienia przez skarżącą dokumentacji niezbędnej do załatwienia wniosku. Z tego względu, zdaniem Sądu, nie sposób przypisać bezczynności organu cechy rażącego naruszenie prawa. Nie jest też tak, że organ nie podejmował w czasie trwania postępowania administracyjnego żadnych czynności. Stąd nie sposób stwierdzić, że niewątpliwa bezczynność organu we wskazanych wyżej okresach miała charakter rażący. Jak wynika z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa przy tym, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Ze względu na okoliczność, że Wojewoda wydał decyzję po złożeniu skargi, zaistniały podstawy do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, bowiem żądanie to, na dzień orzekania przez Sąd, jest już bezprzedmiotowe (pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z 18.10.2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok NSA z 23.05.2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie opieszałości organu nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.