II SAB/Wr 1/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2021 r. w Wydziale II sprawy ze skargi A. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie budowy i eksploatacji kotłowni gazowej I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. dopuścił się bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; IV. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. grzywnę w kwocie 300 (trzysta) złotych; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargą z [...].12.2020 r. (data wpływu) A. K. (dalej jako "skarżąca") zakwestionowała bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej także jako "organ"), przez nierozpoznanie jej wniosku z [...].02.2020 r. w sprawie budowy i eksploatacji lokalnej kotłowni gazowej, zlokalizowanej w piwnicy bloku mieszkalnego, w którym zamieszkuje skarżąca. W piśmie tym skarżąca wskazała, że kotłownia funkcjonuje bez decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia, decyzji o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego. Brak jest również zgody mieszkańców, którzy posiadają udział we własności gruntu. Ponadto skarżąca w tym piśmie zwróciła uwagę, że projekt kotłowni nie przewidywał tłumików, jej funkcjonowanie związane jest z przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu. Autorka skargi zauważyła, że pomimo poinformowania jej przez PINB - pismem z [...].06.2020 r. o terminie załatwienia opisanego wniosku, termin ten nie został dotrzymany. Skarżąca przez 6 miesięcy nie otrzymała żadnych informacji od organu na temat etapu załatwienia sprawy. W takim stanie rzeczy, po wystosowaniu ponaglenia, wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość PINB, w której zażądała stwierdzenia rażącej bezczynności i przewlekłości postępowania organu, wymierzania organowi grzywny, wynikającej z przepisów prawa oraz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę PINB w O. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu tego stanowiska skarżony organ opisał szczegółowo czynności i orzeczenia podejmowane od roku 2006 w sprawie zaprzestania użytkowania oraz rozbiórki kotłowni gazowej funkcjonującej w budynku przy ul. [...] w J. Wskazał również na informacje o prowadzeniu postępowań w sprawie funkcjonowania przedmiotowej kotłowni przez Policję, Prokuraturę, Państwowa Straż Pożarną, służby ochrony środowiska oraz służby sanitarno-epidemiologiczne. W piśmie z [...].01.2021 r. skarżąca wniosła m.in. o zasądzenie zadośćuczynienia na jej rzecz, gdyż przez okres bezczynności PINB, właściciel kotłowni eksploatował kotłownie przez całą noc, pozbawiając skarżącą możliwości snu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej przywoływana jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy za-żalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność/przewlekłość organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że przedmiotem postępowania jest bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z [...].02.2020 r. Równocześnie podkreślenia wymaga, że skarżąca przed wniesieniem skargi, wyczerpała przysługujące środki zaskarżenia, gdyż zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z [...].12.2020 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że skarżony organ dopuścił się bezczynności w tej sprawie i wyznaczył 30 dniowy termin, celem właściwego jej załatwienia. Niewątpliwie jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Treść obowiązku płynącego z powyższego przepisu oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W realiach sprawy okolicznością bezsporną pozostaje, że zastosowanie miały terminy, o których mowa art. 35 § 3 k.p.a., a więc termin miesiąca, a dla sprawy szczególnie skomplikowanej nie dłużej niż dwa miesiące. Niewątpliwie w dacie wpływu do organu, tj. [...].02.2020 r. pisma skarżącej, w którym zwróciła się o "uporządkowanie sprawy budowy i eksploatacji lokalnej kotłowni gazowej przy ul. [...] w J.", organ powinien niezwłocznie podjąć czynności procesowe zmierzające do wyjaśnienia charakteru tego pisma i rozpoznać je we właściwym trybie. Jak wynika z przesłanych akt sprawy, skarżony organ wystosował do skarżącej pismo z [...].03.2020 r., w którym wskazał, że ze względu na stopień skomplikowania sprawy oraz zmianę na stanowisku PINB, z czym wiąże się konieczność ponownej analizy akt, a także sytuację epidemiologiczną w kraju, organ wyda stosowne decyzje w terminie do [...].06.2020 r. Powyższego terminu organ nie dotrzymał, o czym poinformował skarżącą pismem z [...].06.2020 r. Powołał się wówczas na stan zagrożenia epidemiologicznego oraz związane z tym obostrzenia. Jednocześnie organ wskazał, że nowy termin załatwienia sprawy zostanie wyznaczony niezwłocznie po zwrocie dokumentacji od DWINB. Jak wynika z przedłożonych wraz ze skargą akt, przy piśmie z [...].10.2020 r. zwrócono PINB akta administracyjne dotyczące kotłowni gazowej przy ul. [...] w J. Po tej dacie, pomimo złożenia ponaglenia z [...].12.2020 r. organ nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie. Niewątpliwie w takiej sytuacji mając na uwadze wcześniejsze rozważania należy uznać, że mamy do czynienia z opieszałością organu. Organ w niniejszej sprawie nie tylko przekroczył terminy wskazane w ustawie do rozpoznania wniosku, ale także nie wypełnił w całości obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. Organ pozostawał zatem w bezczynności i przewlekłości, uwzględniając przy tym również ustawowe zawieszenie biegu tego terminu (od 14.03.2020 r. do 23.05.2020 r.) z uwagi na art. 15zzs ust.1 pkt 6, ust. 8 pkt 2 i ust.11 ustawy z 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) w związku z art. 68 ust. 5 i 7 i art. 46 pkt 20 ustawy z 14.05.2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), zmieniającej powołaną wyżej ustawę z dniem 16.05.2020 r. Zdaniem Sądu, przekroczenie terminu załatwienia sprawy w okolicznościach niniejszego postępowania należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Świadczy o tym znaczna zwłoka w załatwieniu sprawy, która jest efektem zaniechań organu i niczym nieusprawiedliwionego unikania podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie. Taki sposób postępowania jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sąd zauważa przy tym, że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się skarżąca. Ponadto, brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy, gdyż to rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu ich kopii w razie zaistnienia konieczności przekazania akt innemu organowi (por. wyrok NSA z 06.06.2017 r., sygn. akt II OSK 461/17). Tak więc ani brak akt sprawy związany z ich przesłaniem innemu organowi, ani też bierne oczekiwanie na ich zwrot, nie jest przyczyną niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie (por. wyrok NSA z 21.11.2018 r., sygn. akt II OSK 2916/18). W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości i bezczynności w prowadzonym postępowaniu i że miały one charakter rażący (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I i II sentencji wyroku. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). W ustalonych okolicznościach sprawy Sąd uznał za zasadne wymierzenie organowi grzywny w wysokości 300 zł, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wyjaśnić przy tym trzeba, że w myśl przywołanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zważyć należy, że instytucja przewidziana w cyt. przepisie, jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona niczym nieuzasadnionego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Wybór środka należy do sądu i powinien być uwarunkowany celem skargi, którym jest zwalczenie bezczynności i przewlekłości postępowania i doprowadzenie do jego zakończenia, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Z tych też przyczyn, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.