II SAB/Wa 721/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w spawie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku J. O. z dnia [...] września 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego J. O. sumę pieniężną w wysokości 1200 (słownie: tysiąc dwieście) złotych.

Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił organowi administracji przewlekłe prowadzenie postępowania przy rozpatrywaniu jego podania z [...] września 2017 r., złożonego na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie opubl. w Dz.U. z 2018 r. poz. 132), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową". W skardze wniesiono o zobowiązanie organu administracji do wydania stosownej decyzji wobec wpływu wniosku, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od organu na rzecz Wnioskodawcy sumy pieniężnej według uznania Sądu. Uzasadniając skargę wskazano: – pismem z [...] września 2017 r. Wnioskodawca złożył podanie na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, – postępowanie w jego sprawie winno zakończyć się 20 października, a najpóźniej 20 listopada 2017 r., – opisano przebieg czynności organu, polegających - zdaniem Wnioskodawcy - głównie na wymianie korespondencji: – pismem z [...] września 2017 r. poinformowano go, że rozpatrzenie jego wniosku powinno nastąpić do 19 kwietnia 2018 r.; – pismem z [...] kwietnia 2018 r. wskazano z kolei kolejny termin rozpoznania sprawy – 9 sierpnia 2018 r.; – 18 maja 2018 r. Wnioskodawca osobiście zapoznał się z materiałami zebranymi w jego sprawie; złożył pismo z dodatkowymi wyjaśnieniami; dokumenty dowodowe zebrane przez organ, jak i te, które dołączono do wniosku pozwalały – według Wnioskodawcy – na wydanie decyzji w jego sprawie; – pismem z [...] listopada 2018 r. organ poinformował Wnioskodawcę o kolejnym terminie rozpoznania jego sprawy – do 15 maja 2019 r.; wskazany termin również nie został dotrzymany; – w związku z bezskutecznym upływem terminów do wydania decyzji - pismem z [...] czerwca 2020 r. - Wnioskodawca złożył do organu ponaglenie; – 16 lipca 2020 r. Wnioskodawca – wskutek przeprowadzonej rozmowy telefonicznej – uzyskał informację o konieczności wystąpienia przez organ do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako "IPN") – o nadesłanie materiałów z przebiegu jego służby; pismem z [...] lipca 2020 r. poinformowano go skierowaniu powyższego żądania do IPN, – w przedmiotowej sprawie przekroczono terminy dla załatwienia sprawy i naruszono zasady dobrej administracji, – analiza zgromadzonych dokumentów nie pozostawia wątpliwości, że Wnioskodawca nigdy nie pełnił służby ani nie był zatrudniony na żadnym ze stanowisk i w żadnej z instytucji wymienionej w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, jakie czynności musiano podjąć wobec złożenia wniosku, w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do zarzutu bezczynności wskazano, m.in.: – Naczelny Sąd Administracyjny - w wyroku z 30 maja 2001 r. (sygn. akt I SAB 72/00, opubl. LEX nr 54526) - stwierdził "Sam fakt toczenia się od szeregu miesięcy postępowania nie świadczy jeszcze o bezczynności organu"; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - w wyroku z 15 września 2016 r. (sygn. akt IV SAB/Po 55/16, opubl. LEX nr 2123351) wskazał: "W ramach badania, czy w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania, ocenie sądu podlega w szczególności to, czy przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy było w okolicznościach danej sprawy uzasadnione. Ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi na które dopuszczalne jest wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Z unormowania art. 38 k.p.a. można jedynie pośrednio wysnuć ogólny wniosek, że powinny to być przyczyny "uzasadnione". Posiłkując się regulacją art. 35 § 3 k.p.a. można wskazać, iż dłuższy termin załatwienia sprawy może zwłaszcza wynikać ze szczególnego skomplikowania sprawy lub potrzeby prowadzenia w niej dalszych czynności wyjaśniających. W każdym przypadku może chodzić tylko o przyczyny pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem danej sprawy, tj. mające znaczenie dla wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych w sprawie lub dla możliwości bądź sposobu jej końcowego załatwienia"; natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - w wyroku z 27 lipca 2016 r. (sygn. akt II SAB/Gd 65/16, opubl. w LEX nr 2085523) uznał: "Należy przyjąć, że użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast", organ powinien dysponować realnym - w konkretnych okolicznościach - czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ powinien więc wydać rozstrzygnięcie bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności", – biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny przedmiotowej sprawy oraz przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych, wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione; organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie; właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego czy rentowego funkcjonariuszy i ich rodzin, – do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę – około 4 900) skierowanych na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 27 października 2016 r. (sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, opubl. LEX nr 2158457, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") wskazał: "Okoliczności, jak znaczna ilość spraw, jakie przed wniesieniem odwołania wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności"; Sąd ten podniósł też: "Dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić trzeba, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania", – odnosząc się natomiast do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej – na podstawie art. 149 § 2 K.p.a. – wskazano, że jest to uprawnienie dyskrecjonalne Sądu; jest to zatem możliwość, z której należy korzystać jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony strony; samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności; w każdym przypadku Sąd winien jest rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (tak wyrok NSA o sygn. akt II GSK 1695/16 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), – w odpowiedzi na wniosek o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa podkreślono, że jest on bezprzedmiotowy; organ musiał dokonać wszechstronnej analizy całego zebranego materiału dowodowego, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. W dodatkowym piśmie procesowym z 23 grudnia 2020 r. (k. 21 akt sądowych), Wnioskodawca podtrzymał argumentację wyrażoną w skardze. Podkreślono, że zbieranie materiału dowodowego oraz jego analiza trwa w jego sprawie już ponad 3 lata. Działanie organu jest celowo i intencjonalnie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy – mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Wedle ustaleń Sądu, w zainicjowanej wnioskiem z [...] września 2017 r. sprawie nie wydano orzeczenie (tak notatka k. 38). Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie jej załatwiania (tak m.in. wyroki NSA o sygn. akt: II GSK 1665/16 i II OSK 1158/16 – dostępne w CBOSA). Przy ocenie przewlekłości postępowania jest istotne, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy - niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądną granicę, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (wobec art. 12 K.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych - nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, (tak np. wyroki NSA o sygn.: II OSK 1956/12 oraz. II GSK 2038/13 – dostępne w CBOSA). Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie dokonano czynności, a w szczególności czy spowodowała to zawiniona lub nie - opieszałość organu (analogicznie w kwestii bezczynności - patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenie, w myśl art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość (pismo z [...] czerwca 2020 r.). Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie wymagającej postępowania wyjaśniającego sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w określonym w art. 35 K.p.a. terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza jednak możliwości uznania, że organ prowadzi postępowanie przewlekle. Trafnie w skardze opisano przebieg sprawy. Ponowne jego referowanie nie jest zasadne. Organ administracji trafnie wprawdzie wywodził, że materia rozpoznania wniosku, złożonego w myśl art. 8a ustawy emerytalnej, wymaga dokonania kolejno szeregu ustaleń. Nie było to generalnie w skardze kwestionowane. Jednocześnie jednak organ nie podjął nawet próby obrony przed sformułowanym w skardze zarzutem przewlekłości postępowania, gdy chodzi o intensywność realizacji kolejnych działań. Czynności w sprawie były bowiem podejmowane w bardzo znacznych odstępach czasu, tak że do dnia wniesienia skargi przez Wnioskodawcę (datowanej [...] października 2020 r.) nie załatwiono jego sprawy, a czas jej rozpoznawania przekroczył już 3 lata. Nie można jednocześnie uznać, że było to związane z szeregiem intensywnych działań organu. Podejmował on wprawdzie pewne czynności ukierunkowane na załatwienie sprawy lecz czynił to nader opieszale. Nie do podważenia jest wprawdzie argumentacja organu, że samo wyjaśnienie wskazanych przezeń kwestii jest niezbędne dla merytorycznego załatwienia sprawy. Sprawy skomplikowane należy jednak załatwiać w terminie do dwu miesięcy, zaś do czasu trwania postępowania nie wlicza się tylko okresów opóźnień, z przyczyn niezależnych od organu (tak art. 35 §. 5 K.p.a.). W judykaturze uznano, że prowadzenie czynności bez stosownej dynamiki pomiędzy poszczególnymi działaniami (koncentracji), stanowi także o przewlekłości postępowania. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie miało to miejsce. Wobec upływu przewidzianego przepisem terminu załatwienia sprawy (jak wskazano – do dwu miesięcy w sprawach szczególnie skomplikowanych) uzasadnione było uznanie, że postępowanie było prowadzone przewlekle. Nie można uznać za trafne wywodów organu, jakoby - w realiach niniejszej sprawy - nie doszło do oczywistego - a więc rażącego - naruszenia prawa w kontekście przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ podejmował wprawdzie czynności generalnie ukierunkowane na załatwienie wniosku. Z kolei - wobec wejścia w życie regulacji, z krótkim okresem vacatio legis, skutkującej potrzebą rozstrzygnięcia wielu spraw o charakterze indywidualnym, wpływających do organu w krótkim terminie - technicznie i organizacyjnie niewykonalne mogło być zachowanie terminów, mających charakter uniwersalny a zamieszczonych w K.p.a. (konieczność reorganizacji, przesunięć kadrowych, zatrudnienia pracowników - co jest poprzedzone konkursem itd.). Zadaniem organu było jednak w takim przypadku zorganizowanie pracy tak, aby w rozsądnym czasie zlikwidować zaległości zaś sprawy były załatwione w możliwie najkrótszym terminie w kolejności wpływu, bądź wedle innych, jasno sprecyzowanych i racjonalnie uzasadnionych reguł - np. w sprawach dotyczących świadczeń emerytalnych z uwzględnieniem wieku uprawnionych do świadczeń, z pierwszeństwem osób najstarszych. Gdy nie jest obiektywnie możliwe zachowanie terminów, strona powinna być informowana o regułach, co do kolejności załatwiania spraw oraz o realnej dacie rozpatrzenia jej dotyczącej. W rozpatrywanej sprawie w sposób oczywisty nie uczyniono temu zadość. Wniosek wpłynął do organu we wrześniu 2017 roku. Jego zadaniem było prowadzenie sprawy tak, aby strona mogła realnie oczekiwać jej załatwienia w ramach przyjętej kolejności. Nie mogło temu służyć początkowe kierowanie kolejnych pism, informujących o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, przy czym - na dzień wniesienia skargi (datowana [...] października 2020 r.) - upłynął kolejny wskazany przez organ termin (15 maja 2019 r.). Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt, Wnioskodawcy nie wskazano nawet kolejnego terminu załatwienia jego sprawy. Jeżeli - wobec obiektywnych ograniczeń technicznych czy organizacyjnych – nie mogą być dochowane zakreślone w K.p.a. terminy, obowiązkiem organu jest takie komunikowanie się ze stroną, aby mogła mieć ona pewność, że - pomimo przekroczenia terminów - sprawa jej zostanie ostatecznie załatwiona w rozsądnym czasie. Zwłaszcza gdy dotyczy ona sfery stosunkowo wrażliwej z perspektywy życia codziennego - świadczeń emerytalnych. Niedochowanie wskazywanych terminów załatwienia sprawy, w połączeniu z informacją od organu, że cała dokumentacja została już zgromadzona, mogło rodzić po stronie Wnioskodawcy uzasadnione wątpliwości, czy jego sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu, czemu zresztą dał wyraz w skardze. Nie może być to akceptowane w państwie prawnym. Znaczne ogólne przekroczenie terminu załatwienia danej sprawy (wszczęta wnioskiem z września 2017 roku), przy nieznacznej intensyfikacji czynności przy jej załatwieniu w powiązaniu z brakiem rzetelnej informacji dla Wnioskodawcy, kiedy sprawa zostanie ostatecznie załatwiona, uzasadnia ocenę, że przewlekłość postępowania miała charakter rażący. Sąd zasądził także kwotę pieniężną tytułem zadośćuczynienia za oczekiwanie na wydanie orzeczenia. Sąd uznał, ze kwotą adekwatna jest 50 zł za miesiąc. Przyjęto, że jest ona należna za okres niepodejmowania przez organ czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Sąd miał przy tym na względzie ograniczenia w funkcjonowaniu administracji i wstrzymania biegu terminów, wynikającego ze stanu zagrożenia pandemią i jej występowania, co zwalnia organ z zarzutu bezczynności. Stąd przewlekłość prowadzenia postępowania dotyczy okresu od połowy kwietnia 2018 roku (gdy organ poinformował Wnioskodawcę o zebraniu dokumentacji niezbędnej do merytorycznego rozstrzygnięcia) do połowy lutego 2020 roku - kiedy wstrzymano bieg terminów z uwagi na stan zagrożenia pandemią (22 miesiące) – a następnie od połowy maja 2020 roku do połowy lipca 2020 r. – kiedy organ wystąpił do IPN o przesłanie kompletnych akt osobowych Wnioskodawcy (2 miesiące). Zasądzenie kwoty pieniężnej jest zasadne wobec znacznego okresu oczekiwania na rozstrzygnięcie, nawet gdyby zwłoka organu nie była zawiniona. Przyznana suma pieniężna stanowi zadośćuczynienie za stan niepewności, w jakiej pozostawał Wnioskodawca w następstwie znacznego przekroczenia ogólnych terminów załatwienia sprawy, zakreślonych w K.p.a. Przeszkodą dla jej zasądzenia nie może być przy tym brak wykazania konkretnych szkód, jakie poniósł Wnioskodawca w następstwie zwłoki przy załatwieniu jego sprawy. Szerszą argumentację w danym zakresie sformułowano w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 31 lipca 2019 r. o sygn. akt II SAB/Wa 468/19. Sąd w tym składzie uważa je za trafne. Wobec dostępności tegoż dokumentu w sieci teleinformatycznej (w CBOSA) powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Poza granicami danej sprawy pozostaje kwestia – poruszana w skardze – jakoby Wnioskodawca nigdy nie pełnił służby na rzecz totalitarnego państwa - o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Organ jest zobligowany do wydania stosownego orzeczenia w sprawie, a po wyczerpaniu stosownych środków prawnych mogłoby zostać ono natomiast zaskarżone do sądu administracyjnego. Prawidłowość stanowiska organu będzie mogła zostać wówczas zbadana. Obecnie wykracza to poza granice sprawy w przedmiocie przewlekłości postępowania. Odnosząc się z kolei do wywodów z dodatkowego pisma procesowego Wnioskodawcy, jakoby celowo prowadzono jego sprawę przewlekle wypada wskazać, że Sąd nie ma podstaw aby przypuszczenie takie podzielić. Na termin załatwienia sprawy wypływ może mieć wskazywana przez organ znaczna ilość spraw. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. ----------------------- 3