II SAB/Wa 676/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku M. K.z dnia [...] kwietnia 2018 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych

Pan M. K. (dalej skarżący) wniósł skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. Skarżący wnioskiem z [...] kwietnia 2018 r., powołując się na przepis art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 dalej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy) wystąpił o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Skarżący wnosił o: 1. Stwierdzenie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organ rozpatrujący sprawę dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 2. Wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny. 3. Zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi został przytoczony stan faktyczny sprawy. Wskazano też, że organ przez okres wielu miesięcy nie podejmował żadnych czynności w sprawie co sprawia, że przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a w uzasadnieniu wskazał, że "biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny przedmiotowej sprawy oraz przytoczone w odpowiedzi na skargę orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, wydłużenie terminu załatwienia jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin.". Organ poinformował też, że wpłynęła znaczna ilość spraw – kilka tysięcy wniesionych na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz, że w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowanymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Organ zakwestionował też zasadność zasądzenia sumy pieniężnej. Do dnia wyrokowania w sprawie do tut. Sądu nie wpłynęła od organu informacja o tym, by zakończył on omawiane postępowanie wydaniem stosownej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest przewlekłość organu w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. o wyłączenie, na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Skarga jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. dalej P.p.s.a.). Przed wniesieniem skargi skarżący wystąpił do organu z ponagleniem w zakresie załatwienia wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. w trybie art. 37 § 1 Kpa. (pismo z dnia [...] stycznia 2020 r. - data wpływu do organu: [...] lutego 2020 r.), co czyni skargę dopuszczalną również w świetle art. 53 § 2b P.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili jej rozpoznawania. Skarga na przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania przewlekłości konieczne jest ustalenie, że organ administracji jako zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności, nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wystąpił do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie [...] stycznia 2017 r. (wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r. doręczony organowi w dniu [...] maja 2018 r.). Zauważyć należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście w warunkach przewidzianych przez przepisy. Zgodnie z art. 12 Kpa., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 Kpa., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 Kpa., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 Kpa. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 Kpa. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 Kpa.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 Kpa., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa.). Podkreślić trzeba też, że samo to informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działanie organu również w tym zakresie podlega kontroli sądu administracyjnego. Z bezczynnością organu mamy bowiem do czynienia nie tylko wówczas, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, ale także wtedy, gdy nie załatwia sprawy w terminach ustawowych. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa sprawa zainicjowana wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. zawisła przed organem od dnia [...] maja 2018 r. Bezspornym jest, że do dnia wniesienia skargi na przewlekłość, sprawa nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Zwłoka jakiej dopuścił się organ w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 Kpa.. Nawet przyjmując, że sprawa ta miała charakter szczególnie skomplikowany, jest bezsporne, że organ nie zakończył postępowania w ustawowym terminie licząc od dnia wpływu wniosku w dniu [...] maja 2018 r. Postępowanie administracyjne nie zostało zakończone rozstrzygnięciem administracyjnym także do dnia wniesienia skargi do Sądu na przewlekłość organu w tej sprawie, a zatem skarga była zasadna w dniu jej wniesienia. Należy zauważyć, że z notatki służbowej wynika, że na dzień wydania wyroku sprawa zawisła przed organem nie została zakończona. Wobec tego bezsprzecznie organ dopuścił się przewlekłości. Zaakcentowania wymaga okoliczność, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kpa. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego bezsporne jest, że działanie organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego nosi cechy przewlekłości, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak zintensyfikowanych działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania, zwłaszcza po zebraniu w sprawie pełnej dokumentacji powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednak z tego powodu nie można usprawiedliwić ponad 30 miesięcy opóźnienia od dnia złożenia wniosku. W tym czasie organ nie zebrał dokumentacji niezbędnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, w tym nie dokonał jednej z istotnych i zasadniczych czynności w postępowaniu jaką jest niewątpliwie pozyskanie z IPN kopii akt skarżącego. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że czas prowadzenia postępowania i ww. okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia uzasadniały wymierzenie organowi grzywny. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny, a suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Podkreślić należy, że z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Zarówno zatem wymierzenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. Ustalając wysokość nałożonej grzywny (500 złotych) Sąd wziął pod uwagę znaczny upływ czasu od dnia [...] maja 2018 r., tj. dnia złożenia wniosku do dnia złożenia skargi, a także brak działań organu zmierzających do jak najszybszego załatwienia sprawy. Miał jednocześnie na względzie również bardzo dużą ilość wniosków złożonych do organu w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz okoliczność, że postępowanie nie zostało zakończone wydaniem decyzji przed rozpoznaniem sprawy. Wymierzona w wyroku grzywna mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a jej wysokość miarkuje rozmiar uchybień organu. W ocenie Sądu, wymierzona grzywna powinna zrealizować założenia sprawiedliwości naprawczej, przywracając zachwiane zaufanie skarżącego do władzy publicznej oraz skłaniając organ do właściwego procedowania w przyszłości (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OZ 521/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Podstawę wymierzenia organowi grzywny stanowi przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. – punkt 3 wyroku.