III SAB/Kr 158/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. C. na przewlekłość postępowania Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop postanawia skargę odrzucić.

Pismem z dnia 2 września 2020 r. skarżący R. C. wniósł do WSA w Krakowie skargę na przewlekłość postępowania Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, wskazując, że skarżący nie złożył ponaglenia. Organ wskazał też, że w dniu 3 sierpnia 2020 r. została wydana decyzja nr [...] odmawiająca skarżącemu wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., póz. 137 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. póz. 2325 ze zm.) - dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu. Stosownie natomiast do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sygn. akt III SAB/Kr 158/20 W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o sygn. II OPS 5/19 w której orzekł, że "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a." Jednocześnie znaczna część uzasadnienia tej uchwały dotyczy zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. W uchwale NSA wskazał, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. póz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. l tak bezczynność zdefiniowano jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zatem organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W ocenie NSA objęte kognicją sądu administracyjnego bezczynność i przewlekłość postępowania stanowią poddane kontroli sądu stany bezczynności lub przewlekłości, zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., których zaistnienie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w indywidualnej sprawie zostały zakwestionowane przez stronę w drodze ponaglenia, w wyniku czego spełniony został określony p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia skargi. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że zasadniczym celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, dlatego też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność organu wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu Sygn. akt III SAB/Kr 158/20 bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. NSA podkreślił dalej, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność (przewlekłość) stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. W takim ujęciu skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z przepisów k.p.a. lub z przepisów szczególnych. NSA jednoznacznie stwierdził, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność/przewlekłość jest nie do zaakceptowania z kilku względów. Po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony art. 37 k.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Końcowo NSA pokreślił, iż równie ważny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość), w wyniku przyjęcia którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne byłoby prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. NSA podkreślił również, że pogląd "(...) sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest, w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności". W ocenie Sądu, z uwagi na procesowe powiązanie w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym zarówno stanu bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, uzasadnione jest zastosowanie zawartego w ww. uchwale poglądu także do oceny skargi na przewlekłość Sygn. akt III SAB/Kr 158/20 postępowania, wniesionej już po wydaniu decyzji, tj. zakończeniu postępowania, którego dotyczyła skarga do sądu. Równocześnie orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w ww. uchwale. Mając powyższe na względzie, skoro skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania już po wydaniu decyzji przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, a zatem po zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, należało uznać, że stanowi to przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Dodatkowo podkreślić należy, że wniesienie skargi na przewlekłość postępowania powinno zostać poprzedzone ponagleniem w trybie art. 53 § 2b p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Takie ponaglenie wnosi się w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. póz. 256 z późn. zm.). Z akt i zapewnień organu wynika, że skarżący nie wniósł ponaglenia. Na takie ponaglenie, jako środek umożliwiający skuteczne wniesienie skargi, nie powołał się również skarżący. W konsekwencji uznać należało zatem, iż przed wniesieniem skargi skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia, nie wniósł skutecznie ponaglenia, co również skutkowałoby odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.