II SAB/Wa 501/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2021 r. sprawy ze skargi S. D. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.

W dniu [...] maja 2020 r. do Centrali w W. Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynął, złożony za pośrednictwem platformy komunikacji elektronicznej ePUAP, wniosek S. D. (dalej: "skarżący") o udostępnienie informacji publicznej w postaci materiałów (np. instrukcji, podręczników, baz wiedzy), które są wykorzystywane do szkolenia i bieżącego udzielania informacji przez konsultantów Telefonicznej Informacji Pacjenta. Wobec ogólnego charakteru ww. wniosku, pismem z [...] czerwca 2020 r. Dyrektor Departamentu Obsługi Pacjenta Centrali w W. Narodowego Funduszu Zdrowia wezwał skarżącego do sprecyzowania żądania, w terminie 14 dni, poprzez wskazanie zakresu czasowego i tematycznego wnioskowanej informacji. Jednocześnie w piśmie tym pouczono skarżącego, iż niesprecyzowane wnioski o informacje nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p."), a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie. Skarżący został też poinformowany, że aktualizowane na bieżąco materiały informacyjne dla konsultantów Telefonicznej Informacji Pacjenta oraz dla pacjentów, są dostępne na stronie Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia www.nfz.gov.pl w następujących zakładkach: "Dla Pacjenta", "Koronowirus - aktualne informacje i zalecenia", "Aktualności Centrali", "Aktualności Oddziałów". W odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżący (w piśmie z [...] czerwca 2020 r.) podał, że konsultanci Telefonicznej Informacji Pacjenta dysponują wiedzą dotyczącą m.in. ochrony zdrowia. Prawdopodobnie uzyskują ją na szkoleniach lub w ramach samodzielnej nauki. Jeżeli zdobywają ją w ramach szkoleń, to skarżący wniósł o przekazanie mu materiałów szkoleniowych: prezentacji i materiałów jakie są przekazywane konsultantom. Jeżeli konsultanci Telefonicznej Informacji Pacjenta wiedzę zdobywają samodzielnie, to zażądał przekazania instrukcji, podręczników i innych materiałów, z których ją uzyskują. Dodał, iż zgodnie z informacją przekazaną mu w ramach Telefonicznej Informacji Pacjenta, takie materiały istnieją i są przekazywane przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Nie jest więc tak, że źródłem wiedzy konsultantów jest wyłącznie strona internetowa Narodowego Funduszu Zdrowia. Podsumowując, skarżący wniósł o udostępnienie materiałów (np. instrukcji, podręczników, baz wiedzy), które są wykorzystywane do szkolenia i bieżącego udzielania informacji przez konsultantów Telefonicznej Informacji Pacjenta. W piśmie z [...] czerwca 2020 r. Dyrektor Departamentu Obsługi Pacjenta Centrali w W. Narodowego Funduszu Zdrowia poinformował skarżącego, iż materiały informacyjne wykorzystywane przez konsultantów Telefonicznej Informacji Pacjenta są dostępne na wskazanych stronach internetowych Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia www.nfz.gov.pl (w zakładkach: "Koronowirus - aktualne informacje i zalecenia", "Koronawirus - materiały do pobrania", "Aktualności Centrali", "Aktualności Oddziałów", "Dla Pacjenta", "BIP"), Ministerstwa Zdrowia oraz Głównego Inspektora Sanitarnego. W dniu [...] sierpnia 2020 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Prezes NFZ", "organ"), zarzucając naruszenie art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim organ jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej bezzwłocznie, w terminie do 14 dni od dnia złożenia wniosku. Skarżący domagał się zobowiązania Prezesa NFZ do załatwienia jego wniosku poprzez udostępnienie mu żądanej informacji, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Wniósł również o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący wyraził podejrzenie, że organ umyślnie przekazał mu nieprawdziwe informacje. W tym kontekście podał, iż w sierpniu 2020 r. uzyskał kopię umowy zawartej pomiędzy Narodowym Funduszem Zdrowia oraz firmą prowadzącą Telefoniczną Informację Pacjenta. Zgodnie z treścią tej umowy, Narodowy Fundusz Zdrowia zobowiązał się do przygotowania i dostarczenia "bazy wiedzy" (która "zawiera m.in. odpowiedzi na często występujące pytania i sposoby rozwiązania problemów oraz hasła i terminy wraz z omówieniem treści merytorycznych"), a załącznik do umowy wskazuje, iż baza wiedzy "zawiera w szczególności zakres merytoryczny stanowiący jedną z podstaw do udzielania informacji Klientom". Skarżący podejrzewa, że taka baza wiedzy - jako jedna z podstaw działania Telefonicznej Informacji Pacjenta - została opracowana. W konsekwencji skarżący powziął przypuszczenie, iż został umyślnie wprowadzony przez organ w błąd co do tego, że konsultanci posługują się wyłącznie informacjami zamieszczonymi na stronach internetowych. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł, iż nierozpoznanie wniosku skarżącego w sposób zgodny z jego żądaniem, nie świadczy o bezczynności Prezesa NFZ. Pozytywne rozpatrzenie wniosku było bowiem niemożliwe z uwagi na niesprecyzowany charakter wnioskowanej informacji. Skarżący został wezwany do sprecyzowania wniosku, czego w wyznaczonym terminie nie uczynił. Za nieuzasadniony organ uznał zarzut umyślnego przekazania nieprawdziwych informacji odnośnie korzystania przez konsultantów Telefonicznej Informacji Pacjenta ze stron internetowych. Na stronach internetowych Narodowego Funduszu są bowiem zamieszczone takie same informacje, jakie można uzyskać podczas rozmowy telefonicznej z konsultantem Telefonicznej Informacji Pacjenta. Stanowią one podstawę udzielonej porady. Natomiast udostępnienie materiałów (np. instrukcji, podręczników, baz wiedzy), które są wykorzystywane do szkolenia i bieżącego udzielania informacji przez konsultantów Telefonicznej Informacji Pacjenta było niemożliwe ze względu na niesprecyzowanie, których konkretnie materiałów skarżący się domaga. Fakt zdefiniowania w umowie z [...] lipca 2019 r. nr [...] o świadczenie usług infolinii Telefonicznej Informacji Pacjenta na rzecz Narodowego Funduszu Zdrowia pojęcia "bazy wiedzy", nie świadczy o sprecyzowanym charakterze wniosku skarżącego. Na potrzeby ww. umowy "baza wiedzy" została zdefiniowana poprzez przykładowe wyliczenie jej zawartości: "zawiera m.in. odpowiedzi na często występujące pytania i sposoby rozwiązania problemów oraz hasła i terminy wraz z omówieniem treści merytorycznych". Prowadzącym bazę wiedzy jest wykonawca tej umowy. Zatem, w ocenie organu, twierdzenia skarżącego o bezczynności Prezesa NFZ w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] maja 2020 r. są nieuzasadnione. Brak jest też podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., a dodatkowo potwierdza ją brzmienie art. 21 u.d.i.p. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak stanowi art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast według art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Strona ma prawo kwestionować bezczynność organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych; wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Omawiana ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Dlatego w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W kwestii zakresu podmiotowego należy wskazać na treść art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do treści art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1398 ze zm.), Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Z kolei wedle art. 102 ust. 1 ww. ustawy, działalnością Funduszu kieruje Prezes Funduszu, który reprezentuje Fundusz na zewnątrz. Tym samym Prezes NFZ w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi u.d.i.p. informacją publiczną podlegającą udostępnieniu jest informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Na gruncie przedmiotowej sprawy bezsporna między stronami jest okoliczność, iż Prezes NFZ to podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Skarżący we wniosku z [...] maja 2020 r. (uzupełnionym pismem z [...] czerwca 2020 r.) zażądał udostępnienia materiałów (np. instrukcji, podręczników, baz wiedzy), które wykorzystywane są do szkolenia i bieżącego udzielania informacji przez konsultantów Telefonicznej Informacji Pacjenta. Zdaniem organu, przedmiot wniosku nie został dostatecznie sprecyzowany. Pojęcie "baza wiedzy", którym posługuje się umowa z [...] lipca 2019 r. nr [...] o świadczenie usług infolinii Telefonicznej Informacji Pacjenta na rzecz Narodowego Funduszu Zdrowia, obejmuje przykładowe wyliczenie jej zawartości - zawiera m.in. odpowiedzi na często występujące pytania i sposoby rozwiązania problemów, hasła i terminy wraz z omówieniem treści merytorycznych. W ocenie Sądu, stanowisko organu wyrażone w niniejszej sprawie nie jest w pełni prawidłowe, lecz nie ma to wpływu na wynik sprawy. Z treści wniosku skarżącego z [...] maja 2020 r. oraz jego pisma z [...] czerwca 2020 r. wynika, że przedmiot żądania skarżący ujął bardzo szeroko, bowiem domagał się w istocie wszelkich materiałów, z jakich mogą korzystać konsultacji świadczący usługi w ramach infolinii Telefonicznej Informacji Pacjenta (takich jak instrukcje, podręczniki, bazy wiedzy, materiały szkoleniowe). Dlatego nie był usatysfakcjonowany odesłaniem przez organ do stron internetowych Narodowego Funduszu Zdrowia, Ministerstwa Zdrowia oraz Głównego Inspektora Sanitarnego. Sam organ przyznał, iż baza wiedzy, o której jest mowa w umowie z [...] lipca 2019 r. nr [...] o świadczenie usług infolinii Telefonicznej Informacji Pacjenta na rzecz Narodowego Funduszu Zdrowia, zawiera (m.in.) odpowiedzi na często występujące pytania i sposoby rozwiązania problemów, hasła i terminy wraz z omówieniem treści merytorycznych. Skarżący zaś wnioskował o wszelkie źródła wiedzy konsultantów infolinii Telefonicznej Informacji Pacjenta, jakimi dysponuje organ, a więc nie tylko te opublikowane na stronach internetowych Funduszu Zdrowia, Ministerstwa Zdrowia czy Głównego Inspektora Sanitarnego. Według Sądu, wszystkie te nieupublicznione materiały jak np. zawarte we wzmiankowanej "bazie wiedzy" odpowiedzi na często występujące pytania i sposoby rozwiązania problemów, hasła i terminy wraz z omówieniem treści merytorycznych, ewentualne materiały szkoleniowe bądź instrukcje nie stanowią informacji publicznej, lecz są to dokumenty wewnętrzne organu. W świetle art. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. pojęcie informacji publicznej nie ogranicza się jedynie do dokumentów urzędowych, jednak nie stanowią informacji publicznej dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgodnieniu stanowisk i poglądów nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają charakter organizacyjny, porządkowy i nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie u.d.i.p. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": z 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12; z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12; z 31 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2770/13; z 23 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3007/13; z 20 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2649/15 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wnioskowane przez skarżącego materiały zawierają jedynie wskazówki w zakresie zagadnień ochrony zdrowia w trakcie udzielania odpowiedzi przez konsultantów Telefonicznej Informacji Pacjenta na pytania pacjentów. Przedmiotowe materiały służą wyłącznie celom wewnętrznym - realizacji procesu edukacyjnego pracowników infolinii, bowiem wspomagają konsultantów w zakresie udzielania odpowiedzi pacjentom. Tak więc są to dokumenty wewnętrzne, które nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Służą one realizacji zadania publicznego (funkcjonowania Telefonicznej Informacji Pacjenta); zostały wytworzone na potrzeby tej infolinii (jak "baza wiedzy"), ale nie przesądzają o kierunkach działania organu, nie wyrażają stanowiska organu i w żaden sposób nie determinują czynności Prezesa NFZ w sferze zewnętrznej, tj. względem podmiotów niepodporządkowanych organizacyjne czy służbowo (vide wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 502/14 dotyczący żądania udostępnienia w trybie u.d.i.p. materiałów szkoleniowych i informacyjnych wykorzystywanych przez konsultantów Krajowej Informacji Podatkowej). W ww. wyroku NSA stwierdził, że materiały szkoleniowe, w tym wytworzone w toku szkolenia i na jego potrzeby, stanowią właśnie materiały ("dokumenty") wewnętrzne niebędące informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Powyższe stanowisko potwierdza to, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji (vide wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 610/11). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela obecny w literaturze pogląd, iż organ, w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć, musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne - często odmienne – rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (vide I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, s. 58-59). Podsumowując, materiały służące do świadczenia usług przez konsultantów Telefonicznej Informacji Pacjenta są pozbawione waloru informacji publicznej. Już z tej przyczyny wniosek skarżącego nie mógł zostać zrealizowany. W konsekwencji nie jest trafny sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.