II SAB/Po 141/20

Dnia 5 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2021 roku sprawy ze skargi J. C. na bezczynność [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

Wnioskiem z [...] kwietnia 2020 r., złożonym pocztą elektroniczną, J. C. zwróciła się do [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (zwanego dalej [...]) będącym zarządcą Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] w [...] (zwanej dalej Wspólnotą), o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: czy Firma [...] z siedzibą w [...] świadczy usługi sprzątania i utrzymania czystości w innych nieruchomościach wspólnot mieszkaniowych (oprócz wspólnoty, której członkiem jest J. C.) zarządzanych przez [...] w których udziały ma [...], a jeśli tak to w ilu, jakie są udziały Miasta [...] w nieruchomości wspólnej, jakie wynagrodzenie otrzymuje oraz o przesłanie skanów obowiązujących umów wraz z aneksami i załącznikami. W dniu [...] kwietnia 2020 r. [...] częściowo udostępniła informację publiczną podając, że wskazana we wniosku firma świadczy usługę sprzątania i utrzymania czystości w nieruchomości przy [...] w [...], w której udział Miasta [...] wynosi 22,68 % oraz podała jaką kwotę miesięcznie Miasto [...] wydatkuje w związku z ww. usługą. Odnośnie natomiast przesłania skanu umowy poinformowano wnioskującą, że wskazana informacja ma charakter informacji przetworzonej, w związku z czym wezwano do wykazania szczególnego interesu publicznego w oparciu o art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2020.2176 t.j. zwanej dalej udip). Kolejnymi e-mailami z dnia: [...] kwietnia 2020 r., [...] maja 2020 r. i [...] czerwca 2020 r. oraz z [...] lipca 2020 r. J. C. ponowiła wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniach [...] lipca 2020 r. i [...] lipca 2020 r. J. C. poinformowała [...], że informacja objęta zakresem wniosku jest informacją prostą, a nie przetworzoną. Pismem z [...] lipca 2020 r. wnioskująca raz jeszcze wskazała, że żądana informacja nie stanowi informacji przetworzonej i wezwała Spółkę do wydania decyzji odmownej w sprawie. Pismem z [...] września 2020 r. Spółka wskazała, że J. C. w celu przesłania kopii umów wskazanych we wniosku powinna wykazać szczególny interes publicznych do udostępnienia informacji publicznej. W e - mailu z [...] października 2020 r. [...] przesłał J. C. skan pisma z [...] października 2020r. (k. 17 -19 akt), w którym poinformował ją ostatecznie, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, gdyż nie odnoszą się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Wskazał, że wspólnoty mieszkaniowe są podmiotami prawa prywatnego i nie są związane funkcjonowaniem władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Podał, że wspólnoty nie dysponują również majątkiem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skargą z dnia [...] września 2020 r., wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, J. C. wniosła o stwierdzenie, że doszło do bezczynności [...] o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 13 ust. 1 udip poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie oraz przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 udip poprzez niewydanie decyzji w sprawie pomimo stwierdzenia, że informacja objęta zakresem wniosku stanowi informację przetworzoną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na brak organu, którego bezczynność podlega kognicji sądu administracyjnego, ewentualnie o oddalenie skargi wskazując, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, gdyż wspólnota nie dysponuje majątkiem publicznym w rozumieniu przepisów udip. Również okoliczność, że zarządcą wspólnoty mieszkaniowej jest podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej nie powoduje, że informacje dotyczące tej wspólnoty stają się informacjami publicznymi. Ponieważ żądane informacje nie mają charakteru publicznego brak było podmiotu, który mógłby udzielić informacji o charakterze informacji publicznej, co uzasadnia odrzucenie skargi. W piśmie z [...] listopada 2020 r. skarżąca odniosła się do twierdzeń organu podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie z [...] grudnia 2020 r. organ także podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 roku, poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 P.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., na bezczynności organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi. Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. W kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (publ. jak wcześniej wskazano). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia [...] maja 2006 r. I OSK [...], dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych zwanej dalej "CBOSA"). Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Przechodząc do meritum wskazać należy, że skarżąca zarzuciła [...] Sp. z o.o. bezczynność polegającą na niewywiązaniu się z obowiązku udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. w zakresie żądania przez nią skanu umowy zawartej z firmą świadczącą usługi sprzątania w nieruchomościach wspólnot mieszkaniowych zarządzanych przez ww. spółkę. W pozostałym bowiem zakresie, wskazanym we wniosku, organ udzielił odpowiedzi skarżącej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. Wyjaśnienia wymaga, że początkowo w e - mailu z [...] kwietnia 2020 r., skierowanym do skarżącej, [...] wskazał, że żądana informacja – skan umowy jest informacją publiczną przetworzoną. Ostatecznie jednak w piśmie z [...] października 2020 r. podał, że żądane informacje nie mają w ogóle charakteru informacji publicznej, gdyż wspólnoty mieszkaniowe są podmiotami prawa prywatnego. Wobec powyższego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowym było ustalenie czy [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej zgodnie z przepisami udip. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 udip obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W niniejszej sprawie z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego (k. 13 akt sprawy) wynika, że jedynym wspólnikiem [...] jest Gmina Miejska [...], a zatem uznać należy, że [...] jest podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt. 5 udip. Spełniony został zatem zakres podmiotowy ustawy, a skarżąca miała prawo skierować do ww. spółki przedmiotowy wniosek. Kwestią sporną pozostawało natomiast to, czy objęta żądaniem informacja posiada walor informacji publicznej, a zatem czy został spełniony zakres przedmiotowy ustawy. [...] uznał bowiem, że żądana przez skarżącą informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu udip, a w związku z tym nie był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku skarżącej w trybie udip, a jedynie do poinformowania o tym fakcie, co nastąpiło w piśmie z [...] października 2020 r. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią przepisu art. 1 ust. 1 udip informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W myśl natomiast art. 6 ust. 1 udip wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym (pkt 5), w tym o pomocy publicznej (pkt 5 lit. g), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 lit. d), treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (pkt 4 lit. c). Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W sprawie istotnym jest przede wszystkim to, że wniosek skarżącej nie dotyczył informacji o podmiocie, do którego zwrócono się z wnioskiem tj. [...], lecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...]. Niewątpliwie [...] jest jedynie zarządcą ww. wspólnoty mieszkaniowej, a więc osobą trzecią w stosunku do wspólnoty mieszkaniowej, nawet gdy jest upoważniony do jej reprezentowania (por. uzasadnienia uchwał Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 2012 r., III CZP 96/11, OSNC 2012/7-8/88, z dnia 27 listopada 2003 r., III CZP 74/03, OSNC 2005/1/ 6 i z dnia 14 września 2005 r., III CZP 62/05, Lex nr 171751 oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 4 października 2013 r., I ACa 562/13, Lex nr 1394200). Wspólnota mieszkaniowa jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej i zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U.2015.1892 j.t.) stanowi ogół właścicieli lokali w danej nieruchomości. Wspólnota mieszkaniowa nie jest zatem związana z funkcjonowaniem władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Nie dysponuje więc majątkiem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasadniczo natomiast, gdy informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ (por. I.Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz s. 24). Przede wszystkim wskazać należy, że w judykaturze (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r. w sprawie I OSK 1352/19, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2018 r. IV SAB/Gl 194/18, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 lutego 2019 r. II SA/Bk 601/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 grudnia 2016 r. II SAB/Go 162/16, orzeczenia dostępne w CBOSA) istnieje ugruntowany pogląd zgodnie z którym informacje dotyczące podmiotu prywatnego - wspólnoty mieszkaniowej jako jednostki organizacyjnej niezwiązanej z funkcjonowaniem władzy publicznej, nawet w sytuacji gdy zarząd nieruchomością wykonywany jest przez podmiot wykonujący zadania publiczne, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu uodip. Sąd w niniejszym składzie również w pełni podziela ww. pogląd. Podobne zresztą stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2018 r. I OSK 2075/17, zapadłe na kanwie sprawy związanej z udostępnieniem informacji publicznej przez spółdzielnię mieszkaniową wskazując, że w sytuacji, gdy podmiot publiczny działa jako podmiot prywatny, rynkowy, dane powstałe podczas tej aktywności – nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że słusznie [...] wywodził że to, iż jest zarządcą Wspólnoty Mieszkaniowej nie powoduje, że informacje dotyczące wspólnoty stają się automatycznie informacjami publicznymi. Nie każda bowiem informacja, którą dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej a jedynie ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Zarządzanie nieruchomościami wspólnot mieszkaniowym nie wchodzi bowiem w zakres zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 grudnia 2016 r. II SAB/Go 162/16, CBOSA). [...] w zakresie podejmowanych działań jako zarządca nieruchomości na podstawie zawartej ze Wspólnotą Mieszkaniową umowy, nie działa w tej sytuacji jako podmiot publiczny, lecz jako przedsiębiorca na rynku, a jego sposób postępowania jest przedmiotem kontroli ze strony wspólnoty mieszkaniowej na podstawie umowy oraz art. 25 – 26 ustawy o własności lokali. Zadania wykonywane bowiem przez ww. spółkę w tym zakresie nie dotyczą zadań publicznych i nie mają związku z dostępem do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2019 r. I OSK 781/17, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r. w sprawie I OSK 1352/19, dostępne w CBOSA). Reasumując zatem, w niniejszej sprawie [...] w zakresie podejmowanych działań jako zarządca nieruchomości, na podstawie zawartej ze Wspólnotą Mieszkaniową umowy, nie działa jako podmiot publiczny, lecz jako przedsiębiorca na rynku. W sytuacji natomiast, gdy żądana informacja, nie miała charakteru informacji publicznej w rozumieniu udip, [...] do którego zwrócono się z wnioskiem o udzielenie takiej informacji, nie był zobligowany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a jedynie do zawiadomienia o tym J. C., co nastąpiło pismem z dnia [...] października 2020 r. (k. 17). W myśl bowiem przepisu z art. 16 ust. 1 udip forma decyzji została przewidziana jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, który również dotyczy wyłącznie informacji publicznej. Sąd stwierdził zatem, że żądana informacja - jako dotycząca podmiotu trzeciego – wspólnoty mieszkaniowej, do której nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie jest informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy. Zarzut pozostawania podmiotu w bezczynności uznać należy za bezzasadny. Wobec powyższego na podstawie art. 151 Ppsa skarga podlegała oddaleniu w całości. Zgodnie z przepisem art. 119 pkt. 4 Ppsa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.