II SAB/Po 157/20

Dnia 5 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2021 roku sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I.umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do wydania decyzji w sprawie wniosku o udzielenie informacji publicznej, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynnego prowadzenia postępowania, III.stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Starosty na rzecz Skarżącego kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. W. K. domagał się udostępnienia przez Starostę (zwanego dalej Starostą) informacji publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112 poz. 1198 ze zm. udip), czy M. K. złożył wniosek o pozwolenie na budowę urządzeń wodnych oraz o przesłanie kopii wniosku wraz z wszystkimi załącznikami. W odpowiedzi na powyższe Starosta udostępnił W. K. kopię ww. wniosku oraz decyzji administracyjnych. Pismem z dnia [...] września 2017 r. (k. 6 akt administracyjnych) W. K. wskazał, iż we wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. domagał się również przesłania kopii oświadczenia M. K. o prawie do dysponowania działką nr [...] stanowiącą własność Skarbu Państwa na cele budowlane. W piśmie z dnia [...] października 2017 r. Starosta odmówił udostępnienia ww. informacji wskazując, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest informacją publiczną w rozumieniu udip. W piśmie z dnia [...] października 2017 r. wnioskodawca wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w formie decyzji zgodnie z art. 16 udip. Zdaniem wnioskodawcy wskazane oświadczenie posiada walor informacji publicznej, a zatem powinno zostać udostępnione publicznie (k. 4 akt admin). Pismem z dnia [...] października 2017 r. Starosta ponownie odmówił wnioskodawcy udostępnienia ww. oświadczenia wyjaśniając, że oświadczenie, które składa osoba fizyczna jest dokumentem prywatnym i jako takie nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu udip. Powołał się na wówczas na orzeczenie WSA w Gdańsku z dnia 20 marca 2013 r. II SAB/Gd 92/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej CBOSA) (k. 3 akt admin). Skargą z dnia [...] października 2020 r. (k. 3 akt) W. K. wniósł o "rozpatrzenie słuszności podjętej przez Starostwo Powiatowe w [...] decyzji dotyczącej udzielenia informacji publicznej w zakresie kopii oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością Skarbu Państwa na cele budowlane" oraz o załatwienie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że złożył wniosek w dniu [...] lipca 2017 r. i że częściowo został on rozpoznany, a częściowo – w zakresie żądania udostępnienia mu kopii przedmiotowego oświadczenia Starosta odmówił mu udzielenia informacji publicznej, w związku z czym doszło do bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie (k. 26 – 27). Wskazał, iż na podstawie poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2003 r. II SA/Gd 1153/03, wyrok WSA w Warszawie z 4 czerwca 2012 r. II SAB/Wa 102/12, wyrok WSA w Gdańsku z 20 marca 2013 r. II SAB/Gd 92/12) początkowo zakwalifikował oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane do kategorii dokumentów prywatnych składanych na potrzeby postępowań administracyjnych i jako takie nie stanowiących informacji publicznej. W związku z tym odmówił udostępnienia tego dokumentu w formie pisma, a nie w formie decyzji administracyjnej, ponieważ forma decyzji zastrzeżona jest dla odmowy udostępnienia informacji stanowiących informacje publiczną. Dalej podał, iż wobec zmiany stanowiska sądów administracyjnych co do zaliczania "dokumentów prywatnych", składanych do akt postępowania administracyjnego, do kategorii informacji publicznej, Starosta udostępnił skarżącemu pismem z dnia [...] listopada 2020 r. sporne oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U.2021 r. poz. 137 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) (dalej Ppsa), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Ppsa). W myśl art. 21 udip do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy Ppsa. Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 Ppsa ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. W wyroku z 7 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 39/15 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 udip albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 udip, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 Ppsa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, CBOSA). Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Przedmiotem skargi jest bezczynność Starosty polegającą na niewywiązaniu się z obowiązku udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. w zakresie żądania kopii oświadczenia M. K. o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący był zgodnie z art. 2 ust. 1 udip podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W myśl natomiast art. 4 ust. 1 pkt 1 udip obowiązane do udostępniania informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej, a takim jest Starosta. Jak wynika z uregulowań udip, podmiot, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej – w zależności od okoliczności danej sprawy – zobowiązany jest udostępnić żądaną informację publiczną, w terminie wskazanym w art. 13 udip (jest to czynność materialno-techniczna, której formy przepisy prawa nie określają), wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 udip), bądź wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacjach, o jakich mowa w art. 14 ust. 2 udip. Odmowa zaś udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy. Ostatecznie również poza sporem jest, że informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący stanowią informację publiczną w rozumieniu udip. W świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 udip informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 udip. Wprawdzie Starosta, w piśmie z dnia [...] października 2017 r., powołując się na obowiązujące wówczas orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że żądana informacja - jako dokument prywatny - nie jest informacją publiczną. Starosta zakwalifikował "oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane" do kategorii dokumentów prywatnych składnych na potrzeby postępowań administracyjnych i jako takie nie stanowiących informacji publicznej. Faktycznie zgodnie z obowiązującą wówczas linią orzeczniczą sądów administracyjnych nie stanowiły informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publiczne (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r. I OSK 2140/13, wyrok WSA w Gdańsku z 20 marca 2013 r. II SAB/Gd 92/12, CBOSA, wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, LEX nr 236465). Organ uznając zatem wówczas, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej prawidłowo powiadomił wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. II SA 4059/02, CBOSA). Następnie jednak w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r., a zatem już po wniesieniu skargi, udzielił wnioskowanej informacji publicznej, powołując się na zmianę linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Również zdaniem Sądu, objęta przedmiotowym wnioskiem informacja posiada walor informacji publicznej. Oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania gruntami na ww. cele inwestycyjne objęte przedmiotowym wnioskiem było bowiem złożone przez osobę prywatną, ale dotyczyło sprawy publicznej. W czasie rozpatrywania wniosku działka [...] była własnością Skarbu Państwa. Dowodem na to jest przedłożone przez skarżącego pismo Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2017, oraz kopia wykazu gdzie, [...] kwietnia 2018 działka [...] widnieje w wykazie nieruchomości przeznaczonych do zbycia przez Gminę [...]. Dodatkowym dokumentem świadczącym o statusie działki [...] jest pismo Burmistrza [...] [...] z [...] lipca 2016. Dokument zatem będący przedmiotem wniosku skarżącego spełnia wszystkie przesłanki dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 udip. Bezspornym jest zatem, że Starosta był zobowiązany do udzielenia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej i taki charakter posiadały informacje żądane przez skarżącego. Załatwienie sprawy nastąpiło dopiero pismem z dnia [...] listopada 2020 r., a wniosek w sprawie został złożony pismem z dnia [...] lipca 2017 r., a zatem z przekroczeniem czternastodniowego terminu przewidzianego art. 13 ust. 1 udip. Sąd zgodził się więc ze skarżącym, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności organu, o czym Sąd orzekł w punkcie II wyroku. Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie bezspornie doszło do załatwienia sprawy, Sąd w pkt I orzeczenia umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do wydania decyzji w sprawie wniosku o udzielenie informacji publicznej. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a Ppsa Sąd w punkcie III wyroku stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a Ppsa odnieść należy bowiem do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16 - CBOSA). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. W piśmie z dnia [...] października 2017 r. Starosta poinformował skarżącego o swym stanowisku w sprawie (choć nieprawidłowym), nie można uznać, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Zaniechanie realizacji wniosku nie wynikało z celowego działania, czy opieszałości organu, lecz interpretacji przepisów udip. Należy zauważyć, jak precyzyjnie opisał to Starosta, w trakcie rozpoznawania wniosku doszło do zmiany linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Dlatego też opisane przez Starostę ww. okoliczności, w sposób niewątpliwy i oczywisty miały wpływ na długość prowadzonego postępowania. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi, Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 Ppsa. Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 Ppsa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.