II SAB/Wa 461/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi W. Z. na bezczynność Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego W. Z. z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. na rzecz skarżącego W. Z. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2023 r. W.Z. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udzielenie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., powoływanej dalej jako u.d.i.p.). Wniósł o nakazanie wykonania wniosku i zasądzenie kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] kwietnia 2023 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z wnioskiem o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: "1. Proszę o wskazanie podstawy prawnej do utworzenia systemu teleinformatycznego wojskowego systemu emerytalno-rentowego [...] poprzez udostępnienie kopii stosownego aktu prawnego; 2. Proszę o udostępnienie kopii dokumentu będącego decyzją zatwierdzającą wprowadzenie [...] do użytkowania w kształcie i funkcjonalności pierwszego wprowadzenia do użytkowania (tj. zarządzenia Dyrektora Departamentu Finansów MON z 31 maja 1995 r.) wraz ze wskazaniem daty osiągnięcia funkcjonalności systemu po raz pierwszy; 3. Proszę o udostępnienie kopii dokumentu będącego decyzją zatwierdzającą każdą kolejno modyfikację systemu teleinformatycznego [...] jak i kopii protokołów potwierdzających osiągniecie zdolności do użytkowania, a w tym w zakresie możliwości wymiany niezbędnych informacji w postaci informatycznej z innymi systemami teleinformatycznymi, które są wykorzystywane w ZUS, urzędach skarbowych czy bankach - proszę o udostępnienie oddzielnie protokołów do każdego z wymienionych, zewnętrznych operatorów teleinfomatycznych; 4. Proszę o udostępnienie aktualnie obowiązującej cyfrowej wersji instrukcji obsługi (podręcznika użytkowania) systemu informatycznego [...], w której wskazane są między innymi wszystkie funkcjonalności systemu w aktualnej wersji systemu jak i dostępne procedury oraz zawartość pakietów danych oddzielnie: przechowywanych w ramach wojskowego biura emerytalnego, podlegających wymianie między wojskowymi biurami emerytalnymi, pakietów danych podlegających wymianie ze wskazanymi, zewnętrznymi systemami teleinformatycznymi; 5. Proszę o udostępnienie kopii dokumentu będącego potwierdzeniem uzyskania funkcjonalności systemu teleinformatycznego [...] w zakresie opisanym w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i rozporządzeniach wykonawczych do tej ustawy wydanych przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej; 6. Proszę o udostępnienie kopii dokumentu będącego podstawa prawną w zakresie przydziału kompetencji osób funkcyjnych podległego biura, oddzielnie: będących operatorami bieżącego użytkowania systemu (zarówno w zakresie wprowadzenia nowych danych jak i przeglądania, modyfikowania danych istniejących) oraz osób funkcyjnych dokonujących weryfikacji danych, podejmujących decyzję w zakresie archiwizacji jak i udostępniania/zapotrzebowania danych z systemów zewnętrznych; 7. Proszę o udostępnienie kopii aktu prawnego w którym wskazane zostały procedury weryfikacji systemu [...] w zakresie systemu bezpieczeństwa ochrony danych osobowych osób będących świadczeniobiorcami wojskowego systemu emerytalno-rentowego, a w tym podstawy prawnej działania kontrolno-sprawdzającego, przepisów w zakresie wprowadzania obowiązku okresowego sprawdzania bezpieczeństwa systemu, częstotliwości działań kontrolnych, a także przedstawienie kopii dokumentów potwierdzających stan prowadzonych kontroli bezpieczeństwa ochrony danych osobowych systemu [...] za rok 2021 i 2022; 8. Proszę o przedstawienie kopii dokumentów sprawozdawczych określonych w § 3 ust. 6 rozporządzenia z 11 maja 2015 r. w sprawie trybu i sposobu realizacji zadań w celu zapewnienia przestrzegania przepisów o ochronie danych osobowych przez administratora bezpieczeństwa informacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 745) - za trzy ostatnie kolejne 5-letnie okresy; 9. Proszę o przedstawienie kopii upoważnień udzielonych dla osób dokonujących pierwszej instalacji i wdrożenie systemu do użytkowania, każdą kolejną modyfikację jak i okresowe sprawozdania funkcjonalności systemu teleinformatycznego biura zawierającego dane osobowe świadczeniobiorców ze wskazaniem listy lub kryterium przetwarzanych danych osobowych na czas prowadzenia modyfikacji/weryfikacji systemu teleinformatycznego, kopii dokumentów ujawniających faktyczna liczbę rekordów osób do których danych osobowych miał wgląd serwisant oraz kopie dokumentów umieszczonych w aktach personalnych tych osób z informacją o udzielonym dostępie do danych osobowych z uwzględnieniem pierwszej, dziesiątej, pięćdziesiątej i setnej osoby umieszczonej na każdej, wyżej wymienionej liście osób do których danych osobowych miał wgląd serwisant; 10. Proszę o przedstawienie kopii dokumentów sprawozdawczych za lata 2010, 2015, 2017, 2020, 2021, 2022 zawierających zbiorcze, roczne zestawienia ilości zrealizowanych przez WBE w [...] zapytań/wniosków o udostępnienie zaktualizowanych danych świadczeniobiorców wojskowego systemu emerytalno-rentowego, skierowanych oddzielnie do: innych wojskowych biur emerytalnych, ZUS, urzędów skarbowych, rejestru PESEL; 11. Proszę o przedstawienie kopii aktów prawnych, stanowiących podstawę prawną działania wojskowych biur emerytalnych (Minister Obrony Narodowej wskazał, iż takiego aktu prawnego nie posiada - punkt 6 wyjaśnień ujętych w wyroku) jak i kopii dokumentu stanowiącego opis procedury realizacji cyfrowej wymiany informacji przez WBE w [...] z podmiotami zagranicznymi, a jeśli takie przepisy nie zostały wprowadzone - proszę przedstawić kopię dokumentu stanowiącego informację na temat sposobu osiągania w podległym biurze zdolności do stosowania cyfrowej procedury wynikającej z przepisów ustawy z 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z FUS opisanej w art. 128 pkt 6." W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek, nie przekazał kopii wnioskowanych dokumentów ani danych liczbowych objętych wnioskiem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2023 r. udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia [...] kwietnia 2023 r. W ocenie organu, celem skarżącego nie jest cel wynikający z ustawy gwarantującej obywatelom dostęp do informacji publicznej, lecz jego potrzeba osobista zgromadzenia informacji, które w jego ocenie mogłyby być przydatne do prowadzonej sprawy przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych, jak też chęć dokuczenia pracownikom organu, doprowadzenia do dezorganizacji pracy aparatu pomocniczego organu, związanie organu koniecznością wykonania dodatkowych czynności, składających się na konieczność przygotowania odpowiedzi na każdy kolejny jego wniosek, czy nawet kolokwialnie rzecz ujmując - odwet za zasadniczą postawę organu emerytalnego, który stoi na straży prawa, w tym w sprawie o wznowienie wypłaty emerytury, która toczy się obecnie przed sądem. Powyższe oznacza, że skarżący nadużywa obywatelskiego prawa do informacji publicznej. Organ podniósł ponadto, że skarżący jest emerytem wojskowym, czyli jest osobą fizyczną, tym samym winien podać swój adres miejsca zamieszkania, czego w istocie nie czyni. Zachodzi wątpliwość, jaki jest rzeczywisty adres zamieszkania skarżącego, bowiem w innych wystąpieniach kierowanych do organu emerytalnego podaje różne adresy, unikając jednoznacznego stwierdzenia gdzie mieszka/przebywa. Tymczasem z uwagi na charakter postępowania administracyjnego winien on wskazać swoje rzeczywiste miejsce zamieszkania/pobytu. W piśmie z dnia [...] października 2023 r. skarżący, odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę, podniósł, że organ dokonał błędnej, nieuprawnionej interpretacji treści wniosku skarżącego. Nie istnieje jakikolwiek związek między materią postępowania w zakresie przywrócenia prawa do wypłaty należnej emerytury a podstawami faktycznymi i prawnymi oraz sposobem funkcjonowania systemu teleinformatycznego organu emerytalnego. Dodatkowo skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 50.000 zł na cel społeczny, tj. na fundusz wsparcia Sił Zbrojnych Ukrainy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego jest podmiotem co do zasady zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Wojskowe Biura Emerytalne są jednostkami organizacyjnymi podległymi Ministrowi Obrony Narodowej, bezpośrednio podporządkowanymi Dyrektorowi Departamentu Spraw Socjalnych MON. Mają jednocześnie - nadany Zarządzeniem Ministra Obrony Narodowej Nr 16/MON z dnia 15 czerwca 2015 r. - status jednostek budżetowych, którymi kierują Dyrektorzy tych Biur i reprezentują je na zewnątrz. Zgodnie natomiast ze Statutami nadanymi Wojskowym Biurom Emerytalnym Dyrektorzy tych Biur podejmują samodzielnie decyzje dotyczące funkcjonowania Biura i realizacji jego zadań oraz ponoszą za nie odpowiedzialność. Zatem Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 21/23; z dnia 3 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 124/23; z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 168/23, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Ustawa o dostępie do informacji publicznej definiuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. sprecyzowano, jakiego rodzaju informacje stanowią w szczególności informacje publiczne. W katalogu tym znajdują się m.in. informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (a więc również Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...]), w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych – art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.d.i.p., sposobach przyjmowania i załatwiania spraw – art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) u.d.i.p., a także prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych – art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1060/05). W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2023 r. składał się z 11 punktów, które dotyczyły sposobu funkcjonowania (zarówno w aspekcie formalno-prawnym, jak i praktycznym) systemu informatycznego [...], w tym m.in. dokumentów zatwierdzających jego wprowadzenie i modyfikacje, opis jego funkcjonalności i procedur, a także osób odpowiedzialnych za jego funkcjonowanie. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powoływanym w skardze wyroku z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 607/22, informacje dotyczące funkcjonowania i organizacji systemu informatycznego [...] służącego do obrachunku świadczeń emerytalno-rentowych w wojskowych biurach emerytalnych, mieszczą się w pojęciu informacji publicznej określonym w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. To stanowisko Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W przypadkach przewidzianych w ustawie organ może również poinformować wnioskodawcę o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić o wysokości opłaty związanej ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Organ udzielił wprawdzie skarżącemu odpowiedzi w piśmie z dnia [...] kwietnia 2023 r., informując, że w jego ocenie wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, a ponadto organ w części nie dysponuje informacjami wskazanymi we wniosku. Tak sformułowana odpowiedź nie stanowi, zdaniem Sądu, prawidłowej realizacji obowiązków nałożonych na organ ww. przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z treści złożonego wniosku w żaden sposób nie wynika bowiem, by skarżący zmierzał do uzyskania informacji w celu realizacji własnych, partykularnych interesów, organ nie wyjaśnił, w jaki sposób uzyskanie informacji na temat sposobu funkcjonowania systemu informatycznego Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] miało służyć skarżącemu w jego sprawie toczącej się przed sądem powszechnym, a dotyczącym odmowy wznowienia wypłaty emerytury wojskowej. Tym samym nie wykazał w sposób przekonujący, że skarżący nadużywa obywatelskiego prawa do uzyskania informacji publicznej. Sama okoliczność, że skarżący pozostaje w sporze sądowym z organem nie skutkuje ograniczeniem jego konstytucyjnego uprawnienia do uzyskania informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Organ w sposób zdawkowy stwierdził również, że części żądanych informacji nie posiada, jednak przede wszystkim nie wskazał, w jakim zakresie wniosek nie może z tej przyczyny zostać uwzględniony, co w istocie uniemożliwia sądową kontrolę takiego twierdzenia. Niewątpliwie organy administracji publicznej są obowiązane do udostępnienia jedynie takich informacji publicznych, które są w ich posiadaniu. Obowiązek informacyjny organu jest więc wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016). W sytuacji gdy organ nie dysponuje żądanymi informacjami, nie wydaje decyzji, ponieważ nie ma do tego podstaw prawnych, ale jest zobowiązany do wyjaśnienia wnioskodawcy, że ich nie posiada. Jeżeli jednak wniosek (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) dotyczy wielu różnych informacji, a organ twierdzi, że nie posiada jedynie części z nich, jest zobowiązany do precyzyjnego wyjaśnienia, które z żądanych informacji nie znajdują się w jego posiadaniu. W rozpoznawanej sprawie organ nie wypełnił tego obowiązku. W konsekwencji należało stwierdzić, że Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] pozostaje w bezczynności w zakresie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe skutkowało zobowiązaniem organu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt 1 sentencji wyroku do rozpoznania wniosku W.Z. z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Sąd uznał jednocześnie w pkt 2 sentencji, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd uznał, że taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Organ niezwłocznie po wpłynięciu wniosku skarżącego, tj. w dniu [...] kwietnia 2023 r. odpowiedział skarżącemu, informując z jakich przyczyn wniosek nie może zostać zrealizowany. W ocenie Sądu, nieudzielenie żądanych przez skarżącego informacji było przede wszystkim skutkiem błędnego przyjęcia przez organ, ze w niniejszej sprawie w związku z nadużyciem prawa do informacji publicznej nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wynikało zaś z lekceważenia przez organ prawa skarżącego do uzyskania żądanej informacji. Bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała zatem charakteru rażącego naruszenia prawa. Z tych przyczyn Sąd nie uwzględnił również wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, te dodatkowe środki mogą być stosowane szczególnie wówczas, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 131/21). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jak wyżej wskazano, nieudzielenie odpowiedzi na wniosek nie było skutkiem lekceważenia obowiązków organu w realizacji uprawnień skarżącego do uzyskania informacji publicznej. Sąd uznał zatem, że brak jest konieczności stosowania dodatkowych środków mających na celu motywowanie organu do załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. O kosztach w pkt 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.