III OSK 1010/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Małopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 100/21 w sprawie ze skargi A.O. na bezczynność Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Małopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 100/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu A. O. na bezczynność Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Małopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. stwierdził, że Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna Małopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Krakowie dopuściła się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku skarżącego z 10 marca 2021 r. w terminie 14 dni; III. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 10 marca 2021 r. skarżący zwrócił się za pośrednictwem wiadomości e-mail do Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Małopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Krakowie o przekazanie w trybie dostępu do informacji publicznej decyzji z 1 października 2019 r. [...]. Pismem z 18 marca 2021 r. Przewodniczący Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej poinformował skarżącego, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej, zatem nie może zostać mu udostępniona w trybie dostępu do informacji publicznej z uwagi na obowiązujące zasady ochrony danych osobowych. Organ wskazał, że informacją publiczną jest co prawda każda informacja o sprawach publicznych, jednakże zgodnie z powszechnie przyjętą wykładnią, potwierdzoną również orzecznictwem sądowoadministracyjnym, "sprawami publicznymi" nie są konkretne indywidualne spawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym. Pismem z 31 marca 2021 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Małopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że okręgowe komisje kwalifikacyjne są organami okręgowych izb, w tym okręgowych izb inżynierów budownictwa, stosownie do art. 14 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów i inżynierów budownictwa (Dz. U. 2019, poz. 1117). Ich zadaniem, stosownie do art. 24 przywołanej ustawy, jest m.in. prowadzenie postępowań kwalifikacyjnych w sprawach nadawania uprawnień budowlanych, przeprowadzanie egzaminów w sprawach nadawania uprawnień budowlanych i wydawanie decyzje o nadaniu tych uprawnień. Nie budzi więc wątpliwości sądu, że Okręgowa Komisja - jako organ administrujący - jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej jako organ samorządu zawodowego (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze. zm.; dalej "u.d.i.p."). W ocenie sądu rozbieżność stanowisk pomiędzy skarżącym a organem dotyczy kwalifikacji przedmiotu żądania, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej indywidualną sprawę, jako informacji publicznej. Sąd przytoczył art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem sądu w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że co do zasady decyzja administracyjna wydana w indywidualnej sprawie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacja w tej postaci może być udostępniona po uwzględnieniu ograniczeń, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. (np. poprzez jej anonimizację). Sąd stwierdził, że wniosek skarżącego z 10 marca 2021 r. o udostępnienie decyzji Okręgowej Komisji z 1 października 2019 r. powinien być rozpatrzony jako wniosek dotyczący informacji publicznej. Zdaniem sądu w sprzeczności z powyższym nie stały judykaty przywołane w odpowiedzi na skargę, w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2020 r., I OSK 1855/19. Sąd zauważył, że w przedmiotowej sprawie żądanie skarżącego dotyczyło niespersonalizowanej informacji, a organ w odpowiedzi z 18 marca 2021 r. wskazał imię i nazwisko osoby mającej być adresatem żądanej decyzji. Organ nie wykazał by skarżący, składając wniosek z 10 marca 2021 r., nadużył prawa do informacji publicznej. W ocenie sądu, skoro zatem żądana informacja stanowi informację publiczną, to do jej udostępnienia stosuje się art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sąd wskazał, że skarżący zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w dniu 10 marca 2021 r. Organ nie udzielił informacji ani w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ani później do dnia orzekania przez sąd. Wobec tego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sąd pierwszej instancji stwierdził w punkcie I sentencji wyroku, że Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Krakowie dopuściła się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego, a bezczynność nie miała z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przyjął, że brak udostępnienia informacji publicznej wynikał jedynie z odmiennych poglądów co do kwalifikacji wniosku, nie dopatrując się ze strony Okręgowej Komisji złej woli. Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to: 1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że wniosek skarżącego o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej - decyzji administracyjnej wydanej przez organ w administracyjnym postępowaniu wznowieniowym wszczętym z inicjatywy skarżącego, dotyczącym nadania uprawnień budowlanych konkretnemu członkowi Okręgowej Komisji, znanemu skarżącemu w chwili składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z imienia i nazwiska, dotyczył informacji publicznej, podczas gdy w ocenie organu przedmiotowa decyzja stanowiąca informację o skonkretyzowanym i zindywidualizowanym rezultacie wykonywania władzy, tj. rezultacie dotyczącym konkretnych osób znanych zarówno organowi jak i wnioskującemu z imienia i nazwiska, nie jest tożsama z informacją o sposobie wykonywania władzy przez organ, mieszczącą się w granicach pojęcia sprawy publicznej, a w konsekwencji informacji publicznej; 2. art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a także art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniosek skarżącego o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej decyzji administracyjnej wydanej przez organ w postępowaniu wznowionym wszczętym z inicjatywy skarżącego, dotyczącej konkretnej osoby, znanej wnioskującemu w chwili składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z imienia i nazwiska, stanowił realizację prawa dostępu do informacji publicznej, mimo że działanie skarżącego należy ocenić jako nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej; co w konsekwencji doprowadziło sąd pierwszej instancji do błędnego uznania, iż że organ, nie udostępniając skarżącemu przedmiotowej decyzji, dopuścił się bezczynności, a w konsekwencji uwzględnienia skargi i wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. W piśmie procesowym z 22 lutego 2022 r., nazwanym odpowiedzią na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do wykazania tego, że wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej w postaci konkretnej decyzji administracyjnej nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej (zarzut 1.) oraz że w związku z tym, iż wnioskodawca znał dane personalne adresata tej decyzji i chciał ją uzyskać na potrzeby prywatne wnioskodawca nadużył prawa do informacji publicznej (zarzut 2.). Tak sformułowane zarzuty nie są usprawiedliwione. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji reguluje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Regulacja konstytucyjna swoje rozwinięcia znalazła w ustawie zwykłej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p. jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ustawodawca, ujmując pojęcie informacji publicznej, odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04; z 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1416/15). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej było udostępnienie konkretnej decyzji administracyjnej, zaadresowanej do osoby, której dane personalne były znane wnioskodawcy w chwili składania wniosku. Wykładnia językowa przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4a tiret pierwsze u.d.i.p. prowadzi do jednoznacznego wyniku. Decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym i podlega udostępnieniu co do treści i postaci, gdyż została zakwalifikowana przez ustawodawcę jako informacja publiczna. Ustawodawca nie zróżnicował na gruncie ustawy statusu informacji jako publicznej bądź nie posiadającej takiego charakteru od okoliczności towarzyszących złożeniu wniosku o jej udostępnienie lub innego układu faktycznego. Informacja, wedle dyspozycji ustawodawcy, posiada status informacji publicznej ze względów przedmiotowych, jeśli dotyczy sprawy publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności informacją publiczną są informacje szczegółowo wymienione w przepisach art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Kwalifikacja prawna informacji jako publicznej ma zatem charakter obiektywny. Wniosek dotyczył więc udostępnienia informacji publicznej, a okoliczności sprawy związane ze znajomością danych osobowych adresata wnioskowanej decyzji pozostają bez wpływu na status decyzji administracyjnej jako informacji publicznej. W tym zakresie podzielić należy w pełnej rozciągłości rozważania sądu pierwszej instancji. W zamyśle ustawodawcy konstytucyjnego oraz ustawodawcy zwykłego prawo do informacji publicznej nie posiada charakteru absolutnego i w związku z tym może zostać ograniczone. Jedną z podstaw prawnych ograniczenia prawa do informacji publicznej reguluje przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wskazując, iż odmowę jej udostępnienia uzasadniać może konieczność ochrony prawa do prywatności lub tajemnica przedsiębiorcy. W rozpoznawanej sprawie treść odpowiedzi na wniosek, jak również skargi kasacyjnej wskazuje, iż znajomość przez wnioskodawcę danych personalnych adresata decyzji stała za poglądem prawnym o nieposiadaniu przez tę decyzję statusu informacji publicznej. Pogląd ten jest pozbawiony podstaw. W uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji brak jest jednak wyraźnego wskazania, iż uznanie informacji za publiczną nie zawsze oznacza konieczność jej udostępnienia, a tak zdaje się zostało odczytane uzasadnienie przez organ. Organ rozpoznając wniosek może dojść do przekonania, iż prawo do informacji publicznej winno zostać ograniczone, np. ze względu na konieczność ochrony wartości wskazanych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Oznacza to, że obowiązkiem organu będzie ocena, czy udostępnienie decyzji może naruszyć prawo do prywatności jej adresata na gruncie konkretnych okoliczności faktycznych sprawy. Należy pamiętać, iż w rozpoznawanej sprawie anonimizacja decyzji nie zapewni żadnej ochrony tego prawa, gdyż wnioskodawca od początku sprawy administracyjnej w przedmiocie wydania tej decyzji zna dane personalne jej adresata i szereg okoliczności dotyczących tej osoby. W takiej sytuacji organ musi ocenić, czy udostępnienie decyzji może naruszyć jakieś aspekty prawa do prywatności adresata decyzji, które nie są znane opinii publicznej, które nie zostały do tej pory oficjalnie ujawnione. Rozstrzygnięcie w tym zakresie pozostaje w zakresie swobody decyzyjnej organu. Drugi z zarzutów opiera się na konstrukcji nadużycia prawa do informacji publicznej, a za takim stanowiskiem ma przemawiać potrzeba zaspokojenia swoich prywatnych potrzeb przez zapoznanie się z taką decyzją (vide uzasadnienie skargi kasacyjnej, k. 61 verte i 62 akt sprawy). Nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, W-wa, 2005 r., s. 146–147; wyrok NSA z 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 września 2023 r., sygn. III OSK 5540/21, wskazał, że w polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, przyjmuje się, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, a nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej jest przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Można więc przyjąć, iż w doktrynie prawniczej oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście następującej motywacji i celów realizowanych przez osoby składające wnioski: 1. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2. wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3. wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 481/19). Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, kontroli przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione, czy też stworzenie formalnych mechanizmów umożliwiających destrukcję działalności organów władzy publicznej. W pierwszym przypadku informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków, np. w trybie k.p.c. (por. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15), w drugim przypadku dochodzi do naruszenia obowiązku wyrażonego w przepisie art. 82 Konstytucji przez brak troski o dobro wspólne. Powyższe uprawnia do wniosku, że jeśli organ stwierdzi, iż celem działania skarżącego nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, to zajdą podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, o czym organ obowiązany będzie orzec jednak w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skierowanie w takim przypadku zwykłego pisma do skarżącego będzie niewystarczające. Sposób załatwienia wniosku skarżącego jest jednakże sprawą organu. Podkreślić przy tym należy, iż taka ocena organu musi wynikać z określonych okoliczności. Nie może być zatem pozbawiona jakikolwiek podstaw faktycznych, a taka zdaje się być w rozpoznawanej sprawie. Rola sądu administracyjnego na tym etapie sprowadziła się do stwierdzenia bezczynności w rozpoznaniu wniosku, gdyż dotychczasowy sposób jego załatwienia nie odpowiadał prawu. Stąd też, biorąc pod uwagę powyższe, podniesione zarzuty uznać należało za pozbawione podstaw. Z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd nie zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa, bowiem odpowiedź na skargę kasacyjną sporządzona przez pełnomocnika skarżącego została wniesiona po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a.