II SAB/Wa 406/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku J. M. z dnia [...] maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. J.M. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca"), działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej także: "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny. W piśmie z dnia [...] maja 2022 r. J.M., działając za pośrednictwem platformy ePUAP, zwrócił się do Prezydenta [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej - poprzez przesłanie za pośrednictwem platformy ePUAP - informacji o działaniach zrealizowanych oraz zaplanowanych przez Burmistrza Dzielnicy [...] w celu dostosowania organizacji ruchu na łączniku pomiędzy ul. [...] oraz [...] w W. wraz z udostępnieniem projektu organizacji ruchu dla ww. odcinka drogi wewnętrznej. Jednocześnie, skarżący zwrócił się z prośbą o przesłanie elektronicznej wersji korespondencji prowadzonej w związku z tą sprawą po 10 marca 2022 r. W piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wnosząc w petitum skargi o zobowiązanie organu do załatwienia powyższego wniosku z dnia [...] maja 2022 r. w zakresie przedstawienia stanu działań dotyczących zmian projektu organizacji ruchu dla drogi stanowiącej łącznik pomiędzy ul. [...] oraz [...] w W. nakazanych przez Wojewodę [...] oraz udostępnienia elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu wytworzonego w opisanych powyżej działań, a także a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, strona skarżąca zarzuciła Prezydentowi [...]: 1) naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej także: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek - poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła na wstępie, że w dniu [...] maja 2022 r., działając za pośrednictwem platformy ePUAP, złożyła do Prezydenta [...] wniosek o udostępnienie informacji na temat stanu działań w zakresie zmian projektu organizacji ruchu dla drogi stanowiącej łącznik pomiędzy ul. [...] oraz [...] w W. nakazanych przez Wojewodę [...], a także o udostępnienia elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu wytworzonego w ramach opisanych powyżej działań. W związku z powyższym, strona skarżąca stwierdziła, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w dniu [...] maja 2022 r., czyli po 14 dniach od daty złożenia wniosku. Tymczasem, jak zauważył skarżący, w dniu 7 czerwca 2022 r. otrzymał on korespondencję, z której wynikało, że Biuro Zarządzania Ruchem Drogowym [...] przekazało wniosek skarżącego do Burmistrza Dzielnicy [...]. W tej sytuacji, skarżący uznał, że informacja taka nie stanowi załatwienia wniosku w sposób wskazany w u.d.i.p., w związku z czym stwierdzić należy, że Prezydent [...] pozostaje w bezczynności. Jednocześnie, skarżący wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż prezydent miasta na prawach powiatu, a takim miastem jest W., jest organem zarządzającym drogami, w tym drogami wewnętrznymi na terenach będących we władaniu gminy miejskiej W.. Tym samym, skarżący stwierdził, że delegowanie kompetencji w zakresie dróg wewnętrznych do jednostek pomocniczych (dzielnic [...]) nie zwalnia Prezydenta [...] z obowiązku udzielania informacji publicznej na wniosek. W świetle powyższego, skarżący uznał, iż wniesiona do Sądu skarga jest w pełni uzasadniona. W piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. Burmistrz Dzielnicy [...], odpowiadając na wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2022 r. przekazany do Urzędu Dzielnicy [...] w dniu 7 czerwca 2022 r. przez Biuro Zarządzania Ruchem Drogowym [...], poinformował skarżącego, że zgodnie z Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] września 2019 r. w sprawie nadania wewnętrznego regulaminu organizacyjnego Urzędu Dzielnicy [...] w Urzędzie [...], do zadań Dzielnicy [...] należy: - wykonywanie zadań związanych z zarządzaniem drogami gminnymi, znajdującymi się na obszarze Dzielnicy, na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.); - zarządzanie drogami wewnętrznymi, w tym budowa, przebudowa, remonty, utrzymanie, ochrona i oznakowanie tych dróg, położonych na obszarze Dzielnicy, stanowiących własność [...] lub będących we władaniu [...], a nieprzekazanych w zarząd innym podmiotom. Burmistrz Dzielnicy [...] wskazał, że przedmiotowa droga - na odcinku objętym wnioskiem skarżącego - stanowi drogę wewnętrzną będącą własnością Skarbu Państwa, a więc nie podlega administrowaniu przez Dzielnicę [...]. W związku z tym, jak zauważył Burmistrz, Dzielnica [...] nie podejmowała żadnych działań w przedmiotowej sprawie, w tym nie wykonywała projektu organizacji ruchu. Ponadto, Burmistrz Dzielnicy [...] stwierdził, że nie była prowadzona korespondencja we wskazanej wyżej sprawie od dnia 10 marca 2022 r. Niezależnie od powyższego, Burmistrz Dzielnicy [...] zauważył, że z dokonanych oględzin wynika, iż oznakowanie drogi jest wprowadzone. Dodatkowo Burmistrz Dzielnicy [...] poinformował skarżącego, że do zakresu działania Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa należy w szczególności prowadzenie spraw związanych z zarządzaniem mieniem Skarbu Państwa, co do których organem reprezentującym właściciela jest Prezydent [...]. W skierowanym do Sądu piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r., zawierającym odpowiedź Prezydenta [...] na skargę, organ ten wniósł o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność, ewentualnie o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje stanowisko, Prezydenta [...], reprezentowany przez Burmistrza Dzielnicy [...], stwierdził przede wszystkim, że argumentacja przedstawiona przez stronę skarżącą nie daje podstaw do uznania skargi za zasadną, co w konsekwencji winno skutkować jej oddaleniem. Organ zauważył jednocześnie, że przy piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] maja 2022 r. Organ przypomniał, że w dniu 4 maja 2022 r. do Biura Zarządzania Ruchem Drogowym [...] wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie informacji w sprawie dostosowania organizacji ruchu na drodze wewnętrznej pomiędzy ul. [...] a [...], a także o udostępnienie projektu organizacji ruchu dla ww. odcinka drogi wewnętrznej oraz korespondencji w tym zakresie po 10 marca 2022 r. Następnie, jak zauważył organ, powyższy wniosek został przekazany do Urzędu Dzielnicy [...] przy piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r do rozpatrzenia zgodnie z właściwością, o czym został poinformowany skarżący. W tej sytuacji, organ stwierdził, że udzielenie odpowiedzi skarżącemu po terminie przewidzianym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej spowodowane było obiegiem dokumentów oraz zwiększonym zakresem obowiązków w związku z brakami kadrowymi w Wydziale Infrastruktury i Inwestycji dla Dzielnicy [...]. Ponadto, organ zwrócił uwagę na Zarządzenie Nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] września 2019 r. w sprawie nadania wewnętrznego regulaminu organizacyjnego Urzędu Dzielnicy [...] w Urzędzie Miasta [...], informując o zakresie zadań Dzielnicy [...] wynikających z tego zarządzenia. Tymczasem, jak zauważył organ, przedmiotowa droga na interesującym skarżącego odcinku stanowi drogę wewnętrzną będącą własnością Skarbu Państwa, co oznacza, że nie podlega ona administrowaniu przez Dzielnicę [...]. Prezydent [...] podkreślił, że wnioski wpływające do Urzędu [...] rozpatrywane są bez zbędnej zwłoki w terminach ustawowych. W tych okolicznościach, organ stwierdził, że nieudzielenie w ustawowym terminie odpowiedzi skarżącemu nie było wynikiem lekceważenia jego wniosku, czy też braku woli załatwienia omawianej sprawy. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2022 r., wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem platformy ePUAP, skarżący - nawiązując do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę - stwierdził, że w piśmie tym Burmistrz Dzielnicy [...], reprezentując Prezydenta [...], próbuje uwolnić się od odpowiedzialności przerzucając ją na inną instytucję pomocniczą Prezydenta [...]. Skarżący zauważył ponadto, że Burmistrz Dzielnicy [...] pośrednio potwierdził, że nie udostępnił projektu organizacji ruchu, chociaż stwierdził, że zostały ustawione znaki. Skarżący wskazał, że z perspektywy obywatela nie jest istotne, który wydział czy też jednostka pomocnicza Prezydenta [...] udzieli odpowiedzi na wniosek. Zdaniem skarżącego, tym bardziej jest to nieistotne, jeśli zważy się to, iż wniosek był skierowany na skrzynkę ePUAP organu, jakim jest Prezydent [...], a więc odpowiedź powinna być udzielona z uwzględnieniem wiedzy i posiadanej dokumentacji przez organ, jako całość. W związku z powyższym, skarżący uznał, że Prezydent [...] nadal pozostaje w bezczynności, gdyż z udzielonej odpowiedzi nie wynika jednoznacznie, czy został sporządzony projekt organizacji ruchu i jakie działania podjął organ w tym zakresie. W konsekwencji, według skarżącego, jego wniosek o udostępnienie projektu organizacji ruchu nie został załatwiony, co czyni skargę zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, dokonując kontroli działalności administracji publicznej, orzeka m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej także: "P.p.s.a."). W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizowana pod tym kątem skarga J.M. zasługuje na uwzględnienie, albowiem postępowanie Prezydenta [...] w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej nosiło wszelkie znamiona bezczynności z uwagi na nienależyte dopełnienie obowiązków ustawowych, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). Z kolei, przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to - choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej - nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym). W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika zarówno ze wskazanego powyżej art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jak też została dodatkowo potwierdzona przez normę prawną wyrażoną w art. 21 u.d.i.p. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci: 1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08); 2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak również: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12); 3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku; 4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12). Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przez stronę skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jak również, że nie zachodzą szczególne okoliczności niepozwalające na skorzystanie w trybu przewidzianego w cyt. ustawie (np. kwestia nadużycia prawa do informacji publicznej) - pozwalają na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W rozpatrywanej sprawie skarżący J.M. w dniu [...] maja 2022 r. skierował do Prezydenta [...] wniosek, w którym zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie - za pośrednictwem platformy ePUAP - informacji o działaniach zrealizowanych oraz zaplanowanych przez Burmistrza Dzielnicy [...] w celu dostosowania organizacji ruchu na łączniku pomiędzy ul. [...] oraz [...] w W. wraz z udostępnieniem projektu organizacji ruchu dla ww. odcinka drogi wewnętrznej. Jednocześnie, skarżący zwrócił się z prośbą o przesłanie elektronicznej wersji korespondencji prowadzonej w związku z tą sprawą po dniu 10 marca 2022 r. Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, już na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, należy bezspornie uznać, że Prezydenta [...] ewidentnie zaliczyć trzeba do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Również z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednoznacznie, że w pojęciu organu władzy publicznej, określonym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., mieści się zarówno wójt gminy, burmistrz lub prezydent miasta, zaś wniosek o udostępnienie informacji publicznej kierowany do tych organów podlega rozpatrzeniu. Prezydent [...], jako organ gminy ([...]) będący jednostką samorządu terytorialnego, należy do jednostek sektora finansów publicznych i tym samym jest niewątpliwie organem dysponującym informacją publiczną. W tej sytuacji, uznać należy, że nie ulega wątpliwości, iż Prezydent [...] jest zobowiązany, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej, tym bardziej, jeśli weźmiemy pod uwagę fakt, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Prezydenta m.st. Warszawy nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018). Niemniej, należy wyraźnie podkreślić, iż sam fakt, że dany podmiot jest - co do zasady - obowiązany do udostępniania informacji publicznej, nie oznacza jeszcze, że w określonym przypadku mamy do czynienia z obowiązkiem przekazania danej informacji wnioskodawcy. Należy bowiem zauważyć, że istotne jest również to, czy informacja, o udostępnienie której wystąpił dany podmiot, stanowi informację publiczną, a także to, czy informacja ta - choćby była de iure informacją publiczną - może być w ogóle udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Warto wskazać, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia owej informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357 oraz z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p. Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ ten używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej: /w:/ m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08). W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo). Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że w świetle dokonanych ustaleń, nie może być w żaden sposób zakwestionowane to, iż informacje objęte wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] maja 2022 r. stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zawarte we wniosku skarżącego żądanie przekazania informacji o działaniach zrealizowanych oraz zaplanowanych przez Burmistrza Dzielnicy [...] w celu dostosowania organizacji ruchu na łączniku pomiędzy ul. [...] oraz [...] w W. wraz z udostępnieniem projektu organizacji ruchu dla ww. odcinka drogi wewnętrznej, a także wniosek o przesłanie elektronicznej wersji korespondencji prowadzonej w związku z tą sprawą po 10 marca 2022 r., mieszczą się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p., gdyż dotyczą informacji o trybie działania władz publicznych w zakresie zarządu drogą publiczną (vide: art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.). Uznać należy tym samym, iż nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że wniosek strony skarżącej z dnia [...] lutego 2022 r. jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Co więcej, Sąd stwierdził, że treść wniosku strony skarżącej w istocie jest jednoznaczna i zrozumiała, bowiem wyraźnie określa zakres podmiotowy (Prezydent [...], jako adresat wniosku) oraz precyzuje zakres przedmiotowy (vide: szczegółowo wskazana w treści wniosku informacja o działaniach zrealizowanych przez Burmistrza Dzielnicy [...] oraz projekt organizacji ruchu drogowego dla łącznika pomiędzy ul. [...] oraz [...] w W.). Jedynie na marginesie warto w tym miejscu wskazać, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Analizując brzmienie przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p., warto zauważyć, że przepisy cyt. ustawy mówiące o podmiotach zobowiązanych nie posługują się pojęciem podmiotu, do którego strona skierowała wniosek, lecz podmiotu, który informacją dysponuje. Wynika z tego ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją (por. m.in. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołany tam wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1931/04). Tym niemniej, w niniejszej sprawie jest poza sporem, że organ dysponował informacją w zakresie wnioskowanym przez stronę skarżącą. Zważywszy zatem, że w sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznać należy, iż wniosek strony skarżącej podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na podstawie akt sprawy nie ulega wątpliwości, że Prezydent [...], będąc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji wnioskowanej przez stronę skarżącą, w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r., a więc już po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność, udzielił skarżącemu stosownych informacji, wskazując, iż nie podejmował żadnych działań w zakresie organizacji ruchu na spornym odcinku drogi publicznej, a także nie wykonywał projektu organizacji ruchu na odcinku wskazanym we wniosku. Niemniej, Sąd uznał w sposób jednoznaczny, że ostateczne wywiązanie się z obowiązku przez organ poprzez udzielnie informacji nie obyło się jednak bez wcześniejszego istotnego naruszenia reguł przewidzianych przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Otóż, nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem Prezydenta [...] było udzielenie odpowiedzi na wniosek strony skarżącej z dnia [...] maja 2022 r., bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego wniosku (vide: art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i - w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. W świetle powyższego, Sąd uznał, że Prezydent [...], jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, dopuścił się jednak bezczynności, albowiem udzielając stronie skarżącej informacji dopiero w piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. nie dochował w sposób należyty obowiązku ustawowego, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Należy zauważyć, że termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji (por. m.in. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer 2016, komentarz do art. 13 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowana jest teza, iż w sytuacji, gdy zastosowanie ma ustawa o dostępie do informacji publicznej, adresat wniosku musi bezwzględnie dochować wymogu poinformowania wnioskodawcy bez zbędnej zwłoki (a contrario art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Co więcej, przyjmuje się, że nawet w sytuacji, gdy dochodzi do poinformowania wnioskodawcy o tym, że podmiot zobowiązany nie dysponuje żądanymi informacjami albo że żądana informacja nie jest informacją publiczną, również powinno to nastąpić w terminach określonych w art. 13 u.d.i.p. (tak również /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, komentarz do art. 13 u.d.i.p. i powołana tam literatura). W konsekwencji, przyjmuje się, że bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko wówczas, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.i.d.p. adresat wniosku w ogóle nie zareagował na ten wniosek, pomimo, że posiadał wnioskowaną informację, ale także wówczas, gdy nie informuje wnoszącego podanie, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4084/18, LEX nr 2740254). Należy zauważyć, że z przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że sprawy dostępu do informacji publicznej są załatwiane w krótkim terminie - co do zasady - czternastodniowym w formie czynności materialnotechnicznej bądź w formie decyzji administracyjnej. Skorzystanie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej z możliwości przedłużenia terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) wymaga spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, tj. powiadomienia w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że skarżący wnioskiem z dnia [...] maja 2022 r. zwrócił się do Prezydenta [...] o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten wpłynął do organu w tym samym dniu. Uwzględniając zatem regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., maksymalny ustawowy termin na udostępnienie przez organ informacji publicznej upływał w dniu [...] maja 2022 r. Organ nie skorzystał z regulacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a więc nie wyznaczał nowego terminu na załatwienie sprawy. W tej sytuacji, Sąd stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy nie ulega zatem wątpliwości, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, nie stosując się do wymogów przewidzianych w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a także nie stosując instytucji wyznaczenia nowego terminu na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 13 ust. 2 cyt. ustawy. W tej sytuacji, nie sposób podzielić stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, jakoby - udzielając skarżącemu wnioskowanej informacji w piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. - uwolnił się on od zarzutu bezczynności. W związku z dokonaną powyżej analizą przebiegu postępowania w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do wniosku, że Prezydent [...], jako organ zobowiązany do udostępnienia informacji, w momencie wniesienia skargi do Sądu pozostawał w zakresie udzielenia informacji, o której była mowa we wniosku strony skarżącej z dnia [...] maja 2022 r., w stanie bezczynności, który to stan ustał dopiero w wyniku udzielenia stronie skarżącej informacji w piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. Tym samym, Sąd uznał, że Prezydent [...] naruszył art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem w zakreślonym w tym przepisie terminie nie dochował należnych proceduralnych czynności, które świadczyłyby o właściwym wykonaniu obowiązku informacyjnego. W tym stanie rzeczy, z uwagi na fakt, iż organ pozostawał na dzień wniesienia skargi w bezczynności, Sąd obowiązany był rozważyć, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd uznał jednak, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony skarżącej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, iż kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie: WSA w Łodzi /w:/ wyrok z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy termin rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., został przez organ przekroczony, bowiem pełna realizacja wniosku strony skarżącej miała miejsce dopiero w wyniku doręczenia stronie skarżącej pisma z dnia [...] czerwca 2022 r. zawierającego odpowiedź w zakresie objętym wnioskiem. Jednakże, w ocenie Sądu, przekroczenie to nie było aż tak nadmierne, aby można było rozpatrywać je w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa. Warto dodatkowo zauważyć, że z wyjaśnień organu złożonych w toku postępowania wynika, że nie było jego zamiarem przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie, zaś zwłoka, do której doszło, spowodowana była wyłącznie tym, iż tyle trwał obieg dokumentów przy jednoczesnych brakach kadrowych w komórce organizacyjnej zajmującej się kwestiami związanymi z infrastrukturą drogową. W tej sytuacji, uznać należy, że bezczynność Prezydenta [...] nie wynikała z celowego działania tego organu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym świadczy fakt niezwłocznego przekazania wnioskowanych informacji po otrzymaniu skargi z dnia [...] czerwca 2022 r. Z tych względów, Sąd nie znalazł ex officio podstaw do wymierzenia organowi grzywny, czy też przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Wprawdzie, zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Niemniej, warto podnieść, że grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany jedynie w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących na to, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tej sytuacji, Sąd doszedł do wniosku, że w sprawie niniejszej nie było potrzeby zastosowania wobec Prezydenta [...] wspomnianej wyżej dolegliwości finansowej przewidzianej w ustawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzekając o tym, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd kierował się podstawą prawną określoną w art. 149 § 1a P.p.s.a. Jednocześnie, zasądzając od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu od skargi, Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 P.p.s.a. Jedynie na marginesie należy zauważyć ponadto, że w świetle przepisów art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie, Sąd - kierując się wskazanymi regulacjami ustawowymi - zastosował wspomniany wyżej tryb postępowania.