II SAB/Sz 131/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi Spółka na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie w przedmiocie rozpoznania odwołania I. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie dopuściło się przewlekłości postępowania, II. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałej części, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz strony skarżącej Spółka kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

1. Pismem z 21 lipca 2023 r., pełnomocnik P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), wystąpił ze skargą na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza N. z dnia 8 marca 2023 r. odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej o numerze [...] (znak: [...]) na działce o numerze [...], obręb Ż.. Wskazując na powyższe pełnomocnik Skarżącej wniósł o: 1) Stwierdzenie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 2) Zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w terminie miesiąca od dnia wydania wyroku. 3) Zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 4) Nałożenie na Organ kary grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Jak oświadczył w uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącej, w dniu 8 marca 2023 r. Burmistrz Miasta N. wydał decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Od powyższej decyzji wniesione zostało odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie. Organ nie załatwił sprawy w ustawowym terminie. W związku z powyższym w dniu 26 czerwca 2023 roku Skarżąca złożyła do Organu ponaglenie, które jednak okazało się bezskuteczne. Nieuzasadniona zwłoka w wydaniu decyzji przez organ uniemożliwia Skarżącej dalsze prowadzenie procesu inwestycyjnego zmierzającego do wybudowania stacji bazowej telefonii komórkowej. Skarżąca spółka podkreśliła też, iż brak jakiejkolwiek informacji w zakresie powodów przedłużenia rozpatrywania sprawy należy uznać za rażące naruszenie przepisów postępowania przez organ. Organ ma bowiem obowiązek poinformować stronę o tym, że nie rozpatrzy sprawy w terminie jednego miesiąca jeszcze przed upływem tego terminu. 2. W odpowiedzi na Skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie wywodząc, iż decyzją z dnia 31 sierpnia maja 2023 r. (SKO/WJ/420/1628/2023) rozstrzygnęło w przedmiocie odwołania. Dołączono też do akt sprawy odpis ww. decyzji Organu z której wynika, iż po rozpoznaniu odwołania uchylono zaskarżoną odwołaniem decyzję Burmistrza N. z dnia 8 marca 2023 r. i ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Jak oświadczył Organ odwoławczy, Skarżąca wniosła odwołanie bezpośrednio do Kolegium, sugerując w odwołaniu, że drugi egzemplarz skierowała za pośrednictwem Burmistrza Miasta N. a Organ odwoławczy oczekiwał na akta od organu I instancji. Zdaniem SKO Skarżąca sama przyczyniła się do przedłużenia postępowania odwoławczego. Tymczasem Organ I instancji nie wiedział, że odwołanie zostało wniesione, nie przekazał zatem akt postępowania. Dopiero po ponagleniu SKO ustaliło, że odwołanie zostało wniesione bez pośrednictwa organu pierwszej instancji, wezwało więc ten organ do przekazania akt. Akta SKO otrzymało w dniu 23 sierpnia 2023 r., po czym rozpoznało odwołanie i wydało decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. 3. Sprawa podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym jako dotycząca bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania na podstawie art. 119 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 przywoływanej dalej jako: "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 4. Przedmiotem skargi jest przewlekłość postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie po wniesieniu odwołania od decyzji Burmistrza N. z dnia 8 marca 2023 r., odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej przez Skarżącą. 5. Na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej powoływanej jako: "K.p.a.") załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Art. 36 § 1 K.p.a. stanowi zaś, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 K.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 § 1 K.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 1031/12), zapadłym jeszcze przed nowelizacją K.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia bezczynności, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lutego 2015 r. (sygn. II GSK 2038/13), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 K.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. 6. Z akt sprawy wynika, że odwołanie od decyzji Burmistrza N. wpłynęło do Kolegium w dniu 24 marca 2023 r. W dniu 26 czerwca 2023 r. Skarżąca wniosła do Organu ponaglenie. Natomiast pierwszą czynnością Organu odwoławczego udokumentowaną w aktach było wystąpienie pismem z 7 sierpnia 2023 r. (data wynikająca z prezentaty; w nagłówku korespondencji SKO widnieje data 08.07.2022 r., akta sprawy przekazane przez SKO nie są ponumerowane), do Organu I instancji, o przekazanie akt postępowania w sprawie o nr [...] Powyższe akta zostały przekazane Kolegium w dniu 23 sierpnia 2023 r. W aktach Kolegium brak przy tym dowodów, aby organ odwoławczy zawiadomił strony, stosownie do art. 36 § 1 K.p.a., o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie ustawowym, przyczynach zwłoki oraz o planowanym terminie załatwienia sprawy. Zestawienie powyższych faktów i dat prowadzi do wniosku, iż od momentu wpłynięcia odwołania do 7 sierpnia 2023 r. tj. przez okres prawie pięciu miesięcy Kolegium nie poodejmowało żadnych działań zmierzających do załatwienia sprawy. W szczególności, skoro do rozpatrzenia odwołania konieczny był wgląd w akta sprawy przeprowadzonej przez Organ I instancji, okoliczności opisanych w odpowiedzi na skargę jako mających stanąć na przeszkodzie rozpatrzeniu sprawy nie daje się w racjonalny sposób powiązać z czynnościami, które wykonało Kolegium w toku załatwiania sprawy. 1,5 miesiąca po wpłynięciu ponaglenia zajęło SKO skierowanie pisma do Organu I instancji w sprawie nadesłania akt. Po uzyskaniu akt sprawy od Organu I instancji, Kolegium zakończyło postępowanie w terminie zbliżonym do tygodnia. 7. Kolegium nie wskazało też żadnych przekonujących okoliczności, które stały na przeszkodzie w wykonaniu ustawowego obowiązku w postaci załatwienia sprawy w terminie, czy powiadomienia stron o zwłoce w rozpatrzeniu sprawy; SKO po wpłynięciu ponaglenia 1,5 miesiąca w sprawie nie zrobiło nic. Mając na względzie powyższe należało uznać, iż przed wniesieniem skargi postępowanie Kolegium toczyło się w sposób przewlekły. 8. W zakresie zasadności zarzutu przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa należy wskazać, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być zatem bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować dolegliwe dla strony skutki. W ocenie Sądu taka kwalifikowana jako rażące naruszenia prawa sytuacja nie wystąpiła w sprawie. Przekroczenie terminu choć istotne, było jednak także efektem przesłania odwołania przez Skarżącą bezpośrednio do SKO. W tym zakresie rację ma Organ, że Skarżąca przyczyniła się częściowo do opóźnienia. 9. Odnośnie zasądzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. należy podkreślić, że zastosowanie takiego środka jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu tj. możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Wymienione środki są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt. II SA/Po 5/22). Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. W ocenie Sądu opisane powyżej naruszenie zasady sprawności postępowania nie uzasadnia zastosowanie takiego środka. 10. Ponieważ przed rozpatrzeniem skargi organ wydał Skarżącej oczekiwaną decyzję postępowanie w zakresie zobowiązania Kolegium do jej wydania jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu. 11. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl