II SAB/Rz 57/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Asesor WSA Karina Gniewek – Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 sierpnia 2023 r. w Rzeszowie sprawy ze skargi E. K. na bezczynność Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] w przedmiocie niewydania opinii o spełnieniu wymagań dla kandydatów na pełnienie funkcji rodziców zastępczych - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę.

Pismem z 31 marca 2023 r. (data wpływu do Sądu – 4 maja 2023 r.) E. K. (dalej: "Skarżący") wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] w przedmiocie niewydania opinii o spełnieniu wymagań dla kandydatów na pełnienie funkcji rodziców zastępczych. W złożonej skardze, Skarżący zarzucił Organowi naruszenie: – art. 76 ust. 4 pkt 2-3a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2022 r. poz. 447; dalej: "ustawa"), poprzez niewykonanie obowiązków organizatora rodzinnej pieczy zastępczej PCPR w zakresie kwalifikowania osób kandydujących do pełnienia funkcji rodziny zastępczej; – art. 39 ust. 1 pkt 1a ustawy, poprzez dyskryminowanie jego i jego żony jako kandydatów na spokrewnioną rodzinę zastępczą; – art. 44 ust. 5 ustawy, poprzez nieudostępnienie im jakiegokolwiek szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej spokrewnionej; – art. 42 ust. 1-3, ust. 7 ustawy, poprzez odmowę oceny i wydania im opinii o spełnieniu wymagań prawnych kandydatów na rodziców zastępczych; – art. 7, 10, 77 § 1, 80, 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a."), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, procedowanie bez udziału zainteresowanych wnioskodawców; – art. 32 ust. 1-2 Konstytucji polegające na nierównym i dyskryminującym traktowaniu ich ze względu na wiek i niepełnosprawność; – naruszenie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania osób m.in. z niepełnosprawnościami i niezależnie od ilości przeżytych lat. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i nakazanie PCPR w [...] niezwłocznego wykonania prawem przewidzianych procedur, zachowanie bezstronności i wydanie wnioskowanej opinii oraz ewentualne nałożenie kary finansowej na Organ, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych względnie kosztów faktycznie poniesionych, które zostaną wyliczone i wykazane na zakończenie postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika r.pr. M. M. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Pełnomocnik wskazał, że unormowania przepisu art. 43 ww. ustawy sprowadza się do tego, że dotyczy on wyłącznie kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka, a nie kandydatów do sprawowania funkcji spokrewnionej rodziny zastępczej. Wymieniona w przepisie wstępna akceptacja uprawniająca do odbycia szkolenia organizowanego przez organizatora rodzinnej pieczy zastępczej lub prowadzonego przez ośrodek adopcyjny nie dotyczy kandydatów do pełnienia spokrewnionej rodziny zastępczej. Zatem przedmiotowemu szkoleniu nie podlegają spokrewnione rodziny zastępcze, podczas, gdy Skarżący wyraźnie zaznaczył, że wnosi wraz z żoną o uzyskanie kwalifikacji do sprawowania funkcji spokrewnionej rodziny zastępczej na czas nieoznaczony. Z ostrożności procesowej Organ podniósł, że skarga jest spóźniona ponieważ o fakcie podjętej przez PCPR w [...] decyzji o niezakwalifikowaniu Skarżącego oraz jego złożony jako rodziny zastępczej Skarżący dowiedział się w dniu 15 września 2021 r., stąd termin do wniesienia skargi upływał w dniu 15 października 2021 r., podczas gdy skarga została złożona w dniu 31 marca 2023 r. Końcowo Organ podniósł również argumenty przemawiające za zasadnością decyzji, tj. negatywne opinie psychologiczne oraz zaświadczenia o stwierdzonej niepełnosprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd ocenia stanowisko Organu zawarte w odpowiedzi na skargę za prawidłowe. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. z 2023 r., poz. 259; dalej: "p.p.s.a.") przedmiotem skargi do Sądu może być między innymi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a więc w takich przypadkach, gdy ustawodawca przewidział obowiązek wydania: 1) decyzji administracyjnej; 2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z akt sprawy wynika, że Skarżący wraz z małżonką wnioskiem z 29 marca 2021 r. zwrócili się o uzyskanie kwalifikacji do sprawowania funkcji spokrewnionej rodziny zastępczej w stosunku do wnuków: D., A. i F. G. Do wniosku dołączyli zaświadczenia lekarza chorób wewnętrznych specjalisty medycyny rodzinnej o braku przeciwskazań zdrowotnych do sprawowania funkcji rodziny zastępczej. Zespół kwalifikacyjny Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] 6 lipca 2021 r. powołując się na negatywną opinię psychologiczną nie zakwalifikował wnioskodawców jako rodziny zastępczej spokrewnionej. Psycholog, psychoterapeuta dzieci stwierdził istnienie przeciwskazań do pełnienia funkcji rodziny zastępczej ze względu, z jednej strony na wiek i problemy zdrowotne kandydatów, z drugiej zaś na [...]. Kolejnym wnioskiem z 23 lutego 2022 r. Skarżący wraz z żoną zwrócił się o wydanie uaktualnionej opinii psychologicznej o posiadaniu predyspozycji i motywacji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej. W dniu 14 marca 2022 r. lekarz psycholog wydał kolejną negatywną opinię. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie nie dokonało ponownej kwalifikacji. W odpowiedzi na pisma Skarżącego wskazało, że aktualna pozostaje poprzednia kwalifikacja. Skarżący działając na podstawie art. 146 § 2 i 149 p.p.s.a. zarzuca Organowi bezczynności polegającą na niewydaniu kwalifikacji odnośnie wniosku o sprawowanie rodziny zastępczej. Rację należy przyznać Organowi, że bezczynność można zarzucić tylko w sytuacji, gdy ustawa nakłada na organ obowiązek określonego działania w przewidzianej do tego formie, a ten pomimo upływu wyznaczonego do tego terminu nie podejmuje tej czynności. Materialnoprawną podstawą działania Organu w sprawie stanowiła ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Jak wynika z przepisów tej ustawy: piecza zastępcza sprawowana jest w formie rodzinnej lub stacjonarnej – art. 34. Formami rodzinnej pieczy zastępczej są: rodzina zastępcza spokrewniona; niezawodowa lub zawodowa – art. 39 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie z kolei art. 41 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej: 1. Rodzinę zastępczą lub rodzinny dom dziecka tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, z zastrzeżeniem art. 55 i 58. 2. Rodzinę zastępczą spokrewnioną tworzą małżonkowie lub osoba, o których mowa w ust. 1, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. 3. Rodzinę zastępczą zawodową lub rodzinę zastępczą niezawodową tworzą małżonkowie lub osoba, o których mowa w ust. 1, niebędący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. Wymagania w stosunku do osób tworzących rodzinę zastępczą lub rodzinny dom dziecka określa art. 42 ustawy o pomocy rodzinie i systemie pieczy zastępczej. Jednocześnie art. 43 ustawy o pomocy rodzinie i systemie pieczy zastępczej przewiduje w ust. 1, że: organizator rodzinnej pieczy zastępczej, na wniosek kandydata do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka, przeprowadza na podstawie oceny spełniania warunków, o których mowa w art. 42 ust. 1 i 2, wstępną kwalifikację kandydata do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka. Pozytywna wstępna kwalifikacja jest ważna przez okres 2 lat od dnia jej przeprowadzenia. Wstępna kwalifikacja określana jest jako czynność z zakresu administracji publicznej, dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ( tak np. w wyroku WSA w Gdańsku z 8 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 640/16, wyrok WSA w Lublinie z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 799/17 wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W e. komentarzu Katarzyny Tryniszewskiej do art. 43 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej dodatkowo czytamy, że wstępna akceptacja powinna przybrać formę pisemną, skoro ma zostać przekazana kandydatom i stać się podstawą do odbycia szkolenia. Wskazuje ona, że kwalifikacja stanowi pierwszy etap procedury kwalifikacyjnej na rodzinę zastępczą zawodową. Oceny dokonuje organizator rodzinnej pieczy zastępczej. Ocena ta możliwa jest po przeprowadzeniu, również przez organizatora rodzinnej pieczy zastępczej, analizy sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej. Po dokonaniu oceny na podstawie analizy organizator rodzinnej pieczy zastępczej wydaje wstępną akceptację będącą podstawą do odbycia szkolenia, które również jest organizowane przez organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. W ocenie komentatorki ocena powinna zostać sporządzona na piśmie i zawierać wnioski z przeprowadzonej analizy sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej. Prawidłowo jednak wywodzi Organ, że obowiązek sporządzenia oceny oraz wstępnej akceptacji nie dotyczy rodziny zastępczej spokrewnionej. Tymczasem jak wynika z akt Skarżący wraz z małżonką złożyli wniosek właśnie o sprawowanie funkcji spokrewnionej rodziny zastępczej. W takim przypadku ustawodawca nie przewidział obowiązku sporządzenia wstępnej kwalifikacji. Skoro ustawodawca nie przewidział obowiązku działania Organu w formie określonej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. to niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność Organu w tym zakresie - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W związku z powyższym brak reakcji na kolejny złożony przez Skarżącego wniosek o zakwalifikowanie jako rodziny zastępczej nie nosi cech bezczynności administracyjnej poddanej kontroli sądu administracyjnego. Nawet gdyby przyjąć, że Organ pomimo braku ustawowego obowiązku wydał taką kwalifikację i miało to miejsce 6 lipca 2021 r. a skarga skierowana byłaby przeciwko tej kwalifikacji, to słuszny okazałby się również wniosek Organu, że skarga podlegałaby odrzuceniu jako spóźniona. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a: jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Jak wynika z akt sprawy w dniu 6 lipca 2021 r. zespół kwalifikacyjny Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] podjął decyzje o niezakwalifikowaniu Skarżącego i jego małżonki na rodzinę zastępczą spokrewnioną dla D., A. i F. G. Z pisma Skarżącego i jego małżonki kierowanego do Organu w dniu 16 września 2021 r. wynika, że informację o powyższym Skarżący otrzymał w dniu 15 września 2021 r. Skarga do Sądu wpłynęła za pośrednictwem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] w dniu 31 marca 2023 r., zatem z uchybieniem ustawowego terminu do jej wniesienia. Uchybienie terminu do wniesienia skargi stanowi podstawę do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd nie znajduje podstaw do stwierdzenia, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy Skarżącego. Z akt sprawy wynika, że Skarżący wybrał inną formę realizacji praw poprzez kierowanie kolejnych wniosków o uwzględnienie kandydatury do pełnienia funkcji spokrewnionej rodziny zastępczej, czego konsekwencją było wydanie kolejnej negatywnej opinii psychologicznej i tym razem brak pisemnej oceny kwalifikacji. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z uwagi na odrzucenie skargi, podniesione w niej zarzuty merytoryczne nie mogły zostać rozpoznane.