II SAB/Rz 186/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi K. M. na bezczynność Komendanta Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej w Przemyślu w przedmiocie przyjęcia i rejestracji wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej - oddala skargę -

II SAB/Rz 186/26 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi K.M. jest bezczynność Komendanta Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej w Przemyślu (dalej: KBOSG) w przedmiocie przyjęcia i rejestracji wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. W złożonej 23 października 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze skarżący zarzucił KBOSG naruszenie art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2022 r., poz. 1264; dalej: u.u.c.o.) poprzez nieprzyjęcie i niezarejestrowanie złożonego przez niego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w terminie wskazanym w tym przepisie. Skarżący wniósł: 1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.) o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. o zobowiązanie organu do przyjęcia i zarejestrowania jego wniosku o udzielnie ochrony międzynarodowej w terminie 3 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 3. na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. o zasądzenie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 2 000 zł; 4. na podstawie art. 200 P.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że został umieszczony w Strzeżonym Ośrodku dla Cudzoziemców w [....] 11 lipca 2025 r. złożył w administracji Ośrodka pisemną deklarację woli ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium RP, a ponadto wielokrotnie zgłaszał taki zamiar również ustnie. Podniósł, że pomimo upływu czasu jego wniosek nie został przyjęty ani zarejestrowany, wobec czego pismem z 27 sierpnia 2025 r. ponownie wniósł o niezwłoczne przyjęcie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, jego rejestrację oraz podjęcie czynności przewidzianych w art. 30 u.u.c.o. Następnie pismem z 29 sierpnia 2025 r. złożył skargę na KBOSG w przedmiocie nieprzyjęcia wniosku. W odpowiedzi z 2 września 2025 r. organ poinformował go, że w związku w nielegalnym przekroczeniem przez niego granicy polsko-białoruskiej, wniosek nie został przyjęty zgodnie z art. 33a ust. 1 u.u.c.o. Skarżący podniósł, że także na dzień wniesienia skargi, tj. 22 września 2025 r., jego wniosek nie został zarejestrowany. W ocenie skarżącego, organ pozostawał w bezczynności, albowiem zgodnie z art. 28 ust. 1 i 5 u.u.c.o., wniosek powinien zostać przyjęty i zarejestrowany niezwłocznie, co do zasady w dniu zgłoszenia zamiaru ubiegania się o ochronę międzynarodową, a jeżeli nie jest to możliwe z przyczyn leżących po stronie organu – najpóźniej w terminie 3 dni roboczych, wyjątkowo 10 dni. Skarżący zakwestionował także podstawę materialnoprawną odmowy przyjęcia wniosku. Podniósł, że art. 33a–33c u.u.c.o. oraz wydane na ich podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 marca 2025 r. (Dz.U. poz. 390) z dnia 23 maja 2025 r. (Dz.U. poz. 673), z dnia 24 lipca 2025 r. (Dz.U. poz. 992) oraz z dnia 17 września 2025 r. (Dz.U. poz. 1256) pozostają – jego zdaniem – w sprzeczności z Konstytucją RP, w szczególności z art. 56 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 40, a także z Europejską Konwencją Praw Człowieka, Kartą Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Konwencją Genewską dotyczącą statusu uchodźców oraz prawem unijnym, w tym Dyrektywą 2013/32/UE. Niezależnie od powyższego nawet przy przyjęciu obowiązywania wskazanych regulacji nie mogły one znaleźć zastosowania w jego sprawie, skoro zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 marca 2025 r.. ograniczenie stosuje się "na granicy państwowej z Białorusią", podczas gdy Strzeżony Ośrodek dla Cudzoziemców w [...] znajduje się w znacznej odległości od tej granicy, około 200 km w linii prostej. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, brak było podstaw do odmowy przyjęcia jego wniosku. Wskazał również, że 22 września 2025 r. wniósł ponaglenie na bezczynność organu, a do chwili wniesienia skargi od zgłoszenia deklaracji upłynęły 74 dni, co – w jego ocenie – stanowiło rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę KBOSG wniósł o jej oddalenie w całości. Podał, że skarżący, obywatel A., przebywa w Strzeżonym Ośrodku dla Cudzoziemców w [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [....] z [...] lipca 2025 r. sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w [....] z [...] października 2025 r. sygn. akt [...]. Cudzoziemiec przebywa na terytorium RP nielegalnie, nie posiada wymaganej wizy ani innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu, zaś w toku wcześniejszych czynności ustalono, że przekroczył granicę Polski z terytorium Białorusi wbrew przepisom prawa. Został zatrzymany 8 lipca 2025 r. na moście granicznym [....] w pobliżu granicy z Republiką Federalną Niemiec, przy czym deklarował, że jego celem były państwa Europy Zachodniej. Organ potwierdził, że 10 lipca 2025 r. skarżący złożył pismo wyrażające wolę ubiegania się o ochronę międzynarodową, jednakże w wyniku przeprowadzonej weryfikacji ustalono, iż jego wcześniejsze przekroczenie granicy nastąpiło w ramach zjawiska instrumentalizacji migracji na granicy polsko-białoruskiej. W związku z tym, działając na podstawie art. 33a–33c u.u.c.o., w powiązaniu z kolejnymi rozporządzeniami Rady Ministrów wprowadzającymi czasowe ograniczenie prawa do złożenia wniosku, organ odmówił przyjęcia wniosku. Wskazano nadto, że 16 lipca 2025 r. ustalono, iż skarżący nie należy do kategorii osób wymagających szczególnego traktowania o których mowa w art. 33b ust. 2 u.u.c.o. Czynność odmowy została następnie odnotowana w systemie teleinformatycznym Straży Granicznej – w module Rejestr Postępowań Powrotowych "ZOB" Systemu Obsługi Cudzoziemców Centralnej Bazy Danych Straży Granicznej. Organ podał również, że po ponownym piśmie skarżącego z 28 sierpnia 2025 r., 2 września 2025 r. przekazano mu – ustnie za pośrednictwem tłumacza elektronicznego oraz pisemnie – informację o przyczynach braku możliwości przyjęcia wniosku, wskazując na wcześniejsze nielegalne przekroczenie granicy z Białorusią w okresie obowiązywania czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku. Dalej wskazano, że 22 września 2025 r. skarżący wniósł ponaglenie do Komendanta Głównego Straży Granicznej, które wpłynęło do organu 24 września 2025 r. i nie zostało jeszcze rozpoznane, natomiast wcześniejsza skarga złożona w trybie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm., dalej: k.p.a.) została uznana przez Komendanta Głównego Straży Granicznej za bezzasadną. Zdaniem organu, w sprawie nie doszło do bezczynności, albowiem bezczynność zachodzi jedynie wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności lub mimo ustawowego obowiązku nie kończy sprawy stosownym aktem albo inną wymaganą czynnością. Tymczasem organ podjął działania wyjaśniające, przeprowadził weryfikację danych skarżącego, dokonał stosownej rejestracji technicznej w systemie oraz poinformował go o sposobie załatwienia sprawy i podstawach prawnych odmowy. W ocenie organu fakt, że skarżący nie zgadza się z przyjętym rozstrzygnięciem, nie oznacza pozostawania organu w bezczynności. Organ nie podzielił również twierdzenia, jakoby ograniczenie mogło być stosowane wyłącznie bezpośrednio na granicy państwowej. Wskazał, że wykładnia celowościowa art. 33a–33c u.u.c.o. prowadzi do wniosku, iż ograniczenie obejmuje również cudzoziemców ujawnionych w głębi kraju lub zatrzymanych przy próbie dalszej migracji, jeżeli istnieje potwierdzony materiałem dowodowym związek z wcześniejszym nielegalnym przekroczeniem granicy z Białorusią w okresie obowiązywania ograniczeń, określany jako tzw. "ślad białoruski". Podniesiono, że odmienne rozumienie przepisów niweczyłoby cele regulacji, jakimi są ochrona bezpieczeństwa wewnętrznego, porządku publicznego oraz przeciwdziałanie instrumentalizacji migracji. Organ zaznaczył zarazem, że przepisy przewidują wyjątki dla grup osób szczególnie wrażliwych, a każda sprawa podlega indywidualnej ocenie. W konsekwencji organ uznał, że działał zgodnie z prawem krajowym i międzynarodowym, zaś skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Pismem z 8 grudnia 2025 r. Stowarzyszenie [...] z/s w [....] zgłosiło swój udział w postępowaniu sądowym na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 P.p.s.a. Stowarzyszenie w pełni podzieliło zarzuty i wnioski przedstawione przez skarżącego w skardze i przedstawiło swoje obszerne, zbieżne ze stanowiskiem skarżącego stanowisko w sprawie. Ponadto na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej ("TFUE") wniosło o zwrócenie się przez WSA w Rzeszowie z wnioskiem do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ("TSUE") o udzielenie odpowiedzi na pytania wstępne dotyczące wykładni przepisów prawa Unii Europejskiej: - czy art. 6 i 7 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej ("Dyrektywa 2013/32/UE", "Dyrektywa Proceduralna") w zw. z motywem 25 tej Dyrektywy i art. 18 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej ("Karta Praw Podstawowych") należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one przepisom państwa członkowskiego, które stanowią, że w przypadku wystąpienia zjawiska instrumentalizacji, ograniczają czasowo i terytorialnie prawo obywateli państw trzecich do złożenia wniosku o ochronę międzynarodową, skutecznie uniemożliwiając im tym samym dostęp do procedury ubiegania się o ochronę międzynarodową, co powoduje że obywatele państw trzecich przebywający na terytorium RP są skutecznie pozbawieni dostępu do procedury udzielania ochrony międzynarodowej na terytorium, w tym na przejściach granicznych tego państwa członkowskiego? - czy art. 3, 6, 7 oraz 9 Dyrektywy 2013/32 w zw. z motywem 25 tej Dyrektywy oraz art. 18 i art. 19 ust. 1 Karty Praw Podstawowych należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on przepisom państwa członkowskiego, które w przypadku instrumentalizacji uznają obywateli państw trzecich przekraczających granicę na wyznaczonym odcinku, w tym na przejściu granicznym, za - co do zasady - nieuprawnionych do ubiegania się o ochronę międzynarodową? Postanowieniem z 19 lutego 2026 r. WSA w Rzeszowie dopuścił Stowarzyszenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organów Straży Granicznej polegającej na nieprzyjęciu w ustawowym terminie wniosku cudzoziemca o udzielenie ochrony międzynarodowej. Jest to czynność z zakresu administracji publicznej, która bezpośrednio kształtuje sytuację prawną jednostki i mieści się w kategorii z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W konsekwencji, skoro ustawodawca expressis verbis przewidział w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie bezczynności dotyczącej takich czynności, właściwość sądu administracyjnego w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, W kwestii dopuszczalności skargi wniesionej w przedmiotowej sprawie należy dodatkowo podkreślić, że w ocenie Sądu, skarga ta spełnia wymogi formalne do jej skutecznego wniesienia i rozpoznania. Wniesienie skargi poprzedzone zostało pismem, w treści którego skarżący domagał się od organu niezwłocznego wykonania czynności zarejestrowania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, które to pismo Sąd potraktował jako ponaglenie. Wniesienie ponaglenia warunkuje rozpoznanie skargi na bezczynność organu, zgodnie art. 53 § 2b P.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zakres sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym terminie dokonał powyższych działań. Oceniając zakres obowiązków organu w przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że organ nie pozostawał w zarzucanej mu bezczynności. Odmowa przyjęcia i rejestracji wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Przyjęcie i rejestracja wniosku stanowią bowiem czynności materialno-techniczne, a ustawodawca nie przewidział dla nich odrębnej formy rozstrzygnięcia administracyjnego. W konsekwencji, środkiem ochrony prawnoprocesowej przysługującym cudzoziemcowi jest skarga na bezczynność organu polegającą na odmowie dokonania czynności materialno-technicznej, a nie żądanie wydania decyzji odmawiającej jej wykonania. Skarżący został poinformowany o przyczynach niezarejestrowania wniosku i miał możliwość poddania działań organu kontroli sądowej w trybie skargi na bezczynność. Przechodząc do oceny zasadności zarzucanej bezczynności Sąd wskazuje, że organ prawidłowo powołał się na art. 33c u.u.c.o., zgodnie z którym w okresie obowiązywania czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej nie stosuje się art. 28 tej ustawy, nakładającego obowiązek przyjęcia wniosku w określonych terminach. Bezczynność organu zarzucana w sprawie dotyczy odmowy przyjęcia i rejestracji wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej mimo wyrażenia przez cudzoziemca zamiaru jego złożenia. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga w pierwszej kolejności oceny relacji pomiędzy art. 28 a art. 33c u.u.c.o., który stanowił podstawę prawną odmowy dokonania czynności przez organ. Zgodnie z art. 33c u.u.c.o., w okresie obowiązywania czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na odcinku granicy, na którym ograniczenie to zostało wprowadzone, nie stosuje się art. 28 u.u.c.o. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 21 lutego 2025 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2025 r., poz. 389), która weszła w życie 27 marca 2025 r. Nowelizacja ta wprowadziła do systemu prawnego konstrukcję tzw. instrumentalizacji migracji oraz szczególny mechanizm reagowania państwa na sytuacje, w których działania państwa trzeciego prowadzą do celowego, zorganizowanego i masowego napływu cudzoziemców w sposób zagrażający bezpieczeństwu państwa lub porządkowi publicznemu. Na podstawie art. 33a ust. 5 i 6 u.u.c.o. Rada Ministrów została upoważniona do wprowadzenia czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na określonym odcinku granicy państwowej, jeżeli spełnione zostają przesłanki instrumentalizacji migracji. W wykonaniu tej delegacji wprowadzono czasowe ograniczenie na odcinku granicy państwowej z Republiką Białorusi, obowiązujące w dacie zdarzeń objętych sprawą – rozporządzenie Rady Ministrów z 23 maja 2025 r. w sprawie przedłużenia czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej (Dz.U. z 2025 r. poz. 673). Z przedłożonych wraz ze skargą akt postępowania wynika, że skarżący który deklaruje pochodzenie z [...], skorzystał z możliwości przedostania się na terytorium RP, jaką daje Republika Białorusi. Mając na uwadze okoliczności przekroczenia granicy, spójne i niebudzące wątpliwości także w zakresie odcinka granicy na który doszło do jej przekroczenia, Sąd uznał, że skarżący przekraczając granicę polsko-białoruską w ramach instrumentalizacji stosowanej przez Republikę Białorusi, w okresie obowiązującego czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, z uwagi na treść przepisów art. 33c w zw. z art. 28 u.u.c.o., nie był uprawniony do domagania się od organów Straży Granicznej zarejestrowania wniosku o udzielenia ochrony międzynarodowej z uwagi na czasowe ograniczenie tego prawa na przedmiotowym odcinku granicy. W ustalonym stanie faktycznym zasadnicze znaczenie miała kwestia dopuszczalności powołania się przez cudzoziemca na art. 28 u.u.c.o., który określa standardową procedurę inicjowania postępowania o udzielenie ochrony międzynarodowej. Zgodnie z ust. 1, w przypadku, gdy z przyczyn leżących po stronie organu Straży Granicznej nie jest możliwe przyjęcie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w dniu w którym cudzoziemiec stawił się osobiście i zadeklarował zamiar jego złożenia, organ zobowiązany jest poinformować cudzoziemca o terminie i miejscu przyjęcia wniosku oraz sporządzić protokół z tej czynności. Przepis ten statuuje obowiązek organizacyjno-proceduralny po stronie organu związany z zapewnieniem realnej możliwości złożenia wniosku. Z kolei art. 28 ust. 5 u.u.c.o. określa granice czasowe realizacji tego obowiązku, przewidując, że przyjęcie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej i jego rejestracja następują niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 3 dni roboczych od dnia przyjęcia deklaracji zamiaru jego złożenia, a w przypadku masowego napływu cudzoziemców – w terminie 10 dni roboczych. Przepis ten ma charakter gwarancyjny, zapewniający efektywność prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową poprzez ograniczenie w czasie stanu niepewności prawnej cudzoziemca. Jednocześnie art. 28 ust. 2–4 u.u.c.o. uzupełniają ten mechanizm o szczególne tryby składania deklaracji zamiaru złożenia wniosku przez osoby znajdujące się w szczególnej sytuacji życiowej lub faktycznej, w tym osoby niepełnosprawne, w podeszłym wieku, kobiety ciężarne oraz osoby przebywające w określonych miejscach izolacji lub pobytu instytucjonalnego. Całość regulacji art. 28 u.u.c.o. tworzy zatem spójny system proceduralny zapewniający inicjację postępowania w sprawie ochrony międzynarodowej. Wprowadzenie art. 33c u.u.c.o. skutkuje jednak czasowym wyłączeniem stosowania art. 28 u.u.c.o. w odniesieniu do cudzoziemców objętych ograniczeniem prawa do złożenia wniosku. Wyłączenie to ma charakter normatywny i obejmuje zarówno obowiązek przyjęcia deklaracji zamiaru złożenia wniosku, jak i obowiązek jego przyjęcia oraz rejestracji w terminach przewidzianych w art. 28 ust. 5 u.u.c.o. Oznacza to, że w okresie obowiązywania ograniczenia ustawowego nie aktualizuje się po stronie organu obowiązek działania w trybie art. 28 u.u.c.o., a tym samym nie może być mowy o bezczynności w rozumieniu prawa administracyjnego. Relacja pomiędzy art. 28 a art. 33c u.u.c.o. ma charakter relacji lex generalis – lex specialis, przy czym przepis szczególny czasowo modyfikuje stosowanie przepisu ogólnego. Ustawodawca wprost wyłączył stosowanie art. 28 u.u.c.o. w sytuacjach objętych ograniczeniem, co oznacza, że konstrukcja proceduralna przewidziana w tym przepisie nie znajduje zastosowania wobec cudzoziemców przekraczających granicę w warunkach określonych w rozporządzeniu wykonawczym wydanym na podstawie art. 33a ust. 5 i 6 u.u.c.o. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że w stanie faktycznym sprawy organ Straży Granicznej był zobowiązany do przyjęcia i rejestracji wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w trybie określonym w art. 28 u.u.c.o. Skoro przepis ten nie znajdował zastosowania, nie można przypisać organowi bezczynności polegającej na jego niewykonaniu. Podkreślenia wymaga, że mechanizm wprowadzony art. 33a–33c u.u.c.o. nie znosi generalnie prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową, lecz jedynie czasowo ogranicza możliwość jego realizacji w ściśle określonych warunkach terytorialnych i sytuacyjnych. Ograniczenie to ma charakter nadzwyczajny i zostało wprowadzone w odpowiedzi na szczególną sytuację związaną z instrumentalizacją migracji, polegającą na wykorzystywaniu ruchów migracyjnych jako narzędzia presji politycznej i destabilizacji sytuacji wewnętrznej państwa. W tym kontekście istotne znaczenie ma także ratio legis wprowadzonych regulacji, którym jest zapewnienie ochrony bezpieczeństwa państwa oraz porządku publicznego w sytuacji zwiększonego i zorganizowanego napływu cudzoziemców. Ustawodawca przyjął, że w takich warunkach konieczne jest czasowe ograniczenie standardowej procedury inicjowania postępowania o udzielenie ochrony międzynarodowej, co znajduje wyraz w wyłączeniu stosowania art. 28 u.u.c.o. Ponadto brak jest podstaw do formułowania tezy, zgodnie z którą przemieszczenie się cudzoziemca w głąb terytorium państwa skutkowałoby wyłączeniem zastosowania art. 33c u.u.c.o. i przywróceniem stosowania art. 28 u.u.c.o. Taka wykładnia prowadziłaby do niedopuszczalnego wniosku, że zakres ochrony prawnej cudzoziemca zależałby od skuteczności obejścia ograniczeń wprowadzonych na granicy, co pozostawałoby w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa oraz zasadą zakazu czerpania korzyści z własnego bezprawia (nemo potest commodum capere de iniuria sua propria). W rezultacie przyjęcia, że w dacie zdarzeń obowiązywało skuteczne czasowe ograniczenie prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na odcinku granicy na którym cudzoziemiec przekroczył granicę państwową, brak było podstaw do stosowania art. 28 u.u.c.o., a tym samym brak było podstaw do zobowiązania organu do przyjęcia i rejestracji wniosku. W konsekwencji nie zostały spełnione przesłanki bezczynności organu, gdyż brak działania Straży Granicznej wynikał z obowiązującego reżimu prawnego, a nie z zaniechania wykonania obowiązku ustawowego. Brak normy nakładającej obowiązek działania wyklucza możliwość przypisania organowi bezczynności w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego. W kwestii zgodności przepisów ustawy z przepisami aktów prawa międzynarodowego, Sąd w składzie orzekającym podziela argumenty prezentowane z orzeczeniach WSA w Białymstoku z 7 i 23 października 2025 r. II SA/Bk 1221/25 i II SA/Bk 1284/25 oraz z 20 listopada 2025r. II SA/Bk 1285/25. W sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z konfliktem wartości konstytucyjnych, tj. z jednej strony podmiotowego prawa cudzoziemca do ubiegania się o ochronę międzynarodową (art. 56 ust.1 i 2 Konstytucji RP), a z drugiej strony bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego oraz nienaruszalności terytorium RP (art. 126 ust. 2, art. 146 ust. 4 pkt 7 i 8 , art. 31 ust. 3, art. 120 ust. 1 Konstytucji RP), którą to wartość należy wiązać z kategorią interesu publicznego. Ważąc zatem pomiędzy interesem publicznym a interesem indywidualnym, w realiach faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy, należy nadać prymat ochronie takich wartości konstytucyjnych jak bezpieczeństwo państwa i jego obywateli. Akcentowanie tych właśnie wartości konstytucyjnych wynika ze szczególnie trudnej sytuacji międzynarodowej na wschodniej granicy RP, wynikającej z działalności Republiki Białorusi – określanej powszechnie również jako wojna hybrydowa - która polega na instrumentalizacji migracji oraz celowym wykorzystywaniu prawa uchodźczego do destabilizowania sytuacji wewnętrznej w Polsce oraz na obszarze Unii Europejskiej. Dynamizm tej nadzwyczajnej sytuacji oraz postępująca intensyfikacja presji migracyjnej implikuje obowiązek organów władzy państwowej do adekwatnego reagowania na to zewnętrzne zagrożenie, poprzez m.in. wyposażenie służb granicznych w odpowiednie instrumenty prawne. Podjęte działania ochronne nie zmierzają do kwestionowania prawa cudzoziemca do ubiegania się o ochronę międzynarodową – prawo to wynika z art. 56 ust. 2 Konstytucji RP, Konwencji Genewskiej, EKPC oraz prawa unijnego – ale urzeczywistniają konstytucyjny obowiązek ochrony bezpieczeństwa państwa oraz swoich granic oraz wyrażają brak akceptacji dla instrumentalnego wykorzystywania przez państwo trzecie prawa uchodźczego, do stwarzania realnego i długotrwałego stanu zagrożenia w postaci masowego, nielegalnego przekraczanie granicy RP w zorganizowanych grupach cudzoziemców, w trakcie którego niszczona jest infrastruktura graniczna, używana jest przemoc wobec interweniujących funkcjonariuszy SG oraz żołnierzy WP. Sąd stwierdza ponadto, że art. 33a ust. 1 u.u.c.o. nie narusza konstytucyjnej zasady legalności. Mimo iż z przepisu tego nie wynika dopuszczalny zasięg terytorialny wprowadzonego ograniczenia ani rzeczywisty czas jego obowiązywania, to ustawa określa wszystkie istotne elementy dotyczące zasad i trybu ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej – w ustawie określono, w jakiej sytuacji to prawo może być ograniczone, określono maksymalny czas tego ograniczenia, kiedy może być przedłużony i w jaki sposób, kiedy ograniczenie może być zniesione, a także wskazano wyjątki od tego ograniczenia – a rozporządzenie mające charakter wykonawczy i stanowiące instrument szybszej reakcję na dynamiczną sytuację na granicy aniżeli tryb ustawowy – jest dopuszczalną formą uściślenia i uszczegółowienia tej regulacji ustawowej. Mając na uwadze potrzebę zachowania zasady proporcjonalności, tj. odpowiedniości reakcji w stosunku do wyznaczonego celu, konieczności wynikającej z zastosowania najmniej dolegliwego środka, a także uznania zastosowanego środka za będący w racjonalnych proporcjach do społecznej wagi celu – Sąd uznał, że art. 33a oraz art. 33b u.u.o.c. mieszczą się w tak zakreślonych kryteriach. Wprowadzone nowelizacją ograniczenia oceniono jako odpowiednie dla zapewnienia bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego oraz nienaruszalności granic RP, który to cel - uzasadniony istniejącą na granicy rzeczywistością - może być realizowany jedynie przy pomocy wprowadzonych regulacji prawnych. Ograniczenie prawa cudzoziemca do wnioskowania o ochronę międzynarodową w ocenie Sądu jest zatem ekwiwalentne i racjonalne wobec celu któremu służy ten instrument prawny. Wpływ na powyższą ocenę miało zidentyfikowanie w ustawie nowelizującej tak zwanej grupy wrażliwej, w stosunku do których to cudzoziemców, z uwagi na ich osobiste cechy, potrzeba ochrony wartości publicznych nie może być ceniona wyżej, aniżeli pilna potrzeba ochrony wartości indywidualnych tej grupy cudzoziemców. W powyższym zakresie nie budzi wątpliwości kwestia braku podstaw zaliczenia skarżącego do grupy wrażliwej, tj. do osób, które z uwagi na cechy szczególne stypizowane w art. 33b u.u.c.o. nie podlegają opisanemu wyżej czasowemu ograniczeniu możliwości złożenia wniosku o ochronę międzynarodową. Art. 33b ust. 2 u.u.c.o. stanowi, że organ Straży Granicznej przyjmuje wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej na odcinku granicy na którym jest stosowane ograniczenie prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, od cudzoziemca będącego: 1) małoletnim bez opieki; 2) kobietą ciężarną; 3) osobą, która może wymagać szczególnego traktowania, w szczególności ze względu na swój wiek lub stan zdrowia; 4) osobą, wobec której zachodzą okoliczności, które w ocenie organu Straży Granicznej jednoznacznie świadczą, że jest ona zagrożona rzeczywistym ryzykiem doznania poważnej krzywdy w państwie, z którego przybyła bezpośrednio na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 5) obywatelem państwa stosującego instrumentalizację, z którego terytorium cudzoziemcy przybywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący nie należy do osób wymagających szczególnego traktowania w rozumieniu zacytowanej wyżej regulacji. Mimo, że ustawodawca w omawianym przepisie nie zawarł zamkniętego katalogu okoliczności mogących stanowić podstawę szczególnego traktowania cudzoziemca, to jednak przesłanki z art. 33b ust. 2 należy oceniać jako przesłanki o charakterze osobistym, możliwe do zweryfikowania niezwłocznie po zgłoszeniu przez cudzoziemca zamiaru złożenia wniosku o ochronę międzynarodową, a przy tym tak istotne i naglące, że udzielenie natychmiastowej pomocy – wbrew zasadniczemu zawieszeniu prawa do ubiegania się o nią – staje się szczególnie uzasadnione. Ponadto Sąd w składzie orzekającym w sprawie dostrzega potrzebę zwrócenia uwagi na treść art. 33 ust. 2 Konwencji Genewskiej, zgodnie z którym na dobrodziejstwo zasady non-refoulement nie może powoływać się uchodźca co do którego istnieją podstawy, aby uznać go za groźnego dla bezpieczeństwa państwa w którym się on znajduje oraz społeczeństwa tego państwa. W ocenie Sądu, brak jest zatem sprzeczności ustawy nowelizującej z prawem międzynarodowym dotyczącym ochrony uchodźców, w szczególności z Konwencją Genewską i ustanowioną na jej mocy zasadą non-refoulement (art. 33 ust 1). Dostrzegając zatem – w ślad za argumentami płynącymi z wyżej wymienionych orzeczeń WSA w Białymstoku - niedostosowanie tworzonych ponad 70 lat temu a obowiązujących do dziś regulacji - do aktualnych zagrożeń, a także przychylając się do twierdzenia, że normy prawa międzynarodowego nie mogą bezwzględnie pozbawiać władzy ustawodawczej możliwości ustanawiania regulacji prawnych służących ochronie fundamentalnych i niezbywalnych wartości składających się na istotę suwerenności jakimi są bezpieczeństwo państwa oraz nienaruszalność jego granic, Sąd zauważa potrzebę dynamicznej i celowościowej wykładni przepisu art. 33 ust. 2 Konwencji Genewskiej wobec jednostki, która świadomie i dobrowolnie staje się elementem instrumentalizacji, tj. członkiem zorganizowanej zbiorowości, stosującej przemoc oraz rażąco i w złej wierze naruszającej zasady legalnego przekraczania granicy. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji państwo przyjmujące ma prawo uznać, że istnieją podstawy do uznania cudzoziemca za groźnego dla jego bezpieczeństwa i zastosować klauzulę zawartą w art. 33 ust. 2 Konwencji Genewskiej. Regulacja krajowa nie narusza także przepisów art. 3 (ochrona przed nieuprawnionym wydaleniem lub zawróceniem) i art. 4 (zakaz zbiorowego wydalania) Protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz respektuje dotychczasowy dorobek orzeczniczy Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Podkreślić należy, że za ewentualne trudności w dotarciu do miejsc legalnego przekroczenia granicy nie odpowiada Polska, ale odpowiedzialne są władze Białorusi. Ponadto zaznaczyć trzeba, że poza drogowym przejściem granicznym istnieje możliwość wnioskowania o wizę lub o ochronę międzynarodową w polskich przedstawicielstwach dyplomatycznych i konsularnych w krajach pochodzenia lub tranzytu. Cudzoziemcy jednak świadomie nie wybierają legalnych, dostępnych procedur, lecz poczynając od przylotu na Białoruś lub do Rosji decydują się na współpracę z państwem stosującym instrumentalizację, a częstokroć także z międzynarodowymi grupami przestępczymi, zajmującymi się przerzutem migrantów. Z akt sprawy nie wynika, aby Białoruś była dla skarżącego krajem niebezpiecznym, gdzie jest narażony na presję czy przemoc ze strony służb białoruskich. Skarżący udał się do tego kraju w sposób świadomy i dobrowolny – nie deklarował zagrożenia na terytorium tego państwa. W odniesieniu do kwestii ewentualnego naruszenia art. 6 i 7 Dyrektywy proceduralnej, będącego przedmiotem wnioskowanego przez Stowarzyszenia pytania wstępnego do TSUE, Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko zaprezentowane w w/w wyrokach WSA w Białymstoku co do braku kompatybilności przepisów krajowych i unijnych, jak również co do braku możliwości odmowy zastosowania przepisów ustawy krajowej, pomimo ich niezgodności z Dyrektywą. W ocenie Sądu, doprowadziłoby to bowiem do naruszenia zasad ogólnych prawa UE. Słuszna jest bowiem argumentacja zawarta m. in. w w/w wyrokach, że w sytuacji gdy jednostka ubiegająca się o ochronę prawną powołuje się na własne naruszenie prawa - aktualizują się ogólne zasady europejskiej kultury prawnej, wynikające z wspólnej tradycji konstytucyjnej praw członkowskich, zgodnie z którymi niemożliwe i wysoce niepożądane jest czerpanie korzyści z własnego bezprawia. Słusznie zatem, w ocenie Sądu, zasadę tą odnosi się do cudzoziemca, który wpisując się w bezprawne działania białoruskiego reżimu, nadużywa uprawnień wynikających z międzynarodowego i unijnego prawa uchodźczego i rażąco naruszając zasady przekraczania granicy, stara się wywieść z tej okoliczności korzystne dla siebie skutki prawne. Z powyższych względów Sąd uznał, że nie mógł odmówić zastosowania art. 33a oraz 33b u.u.o.c. pomimo ich niezgodności z Dyrektywą proceduralną, gdyż zastosowanie ustawy krajowej było niezbędne dla realizacji wskazanych zasad ogólnych prawa UE. Niezależnie od powyższej argumentacji Sąd stoi na stanowisku, że nowelizacja u.u.o.c. jest zgodna z prawem unijnym ze względu na zawartą w art. 72 TFUE klauzulę porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego. Istnieje bowiem uzasadniona konieczność zastosowania przewidzianego w tym przepisie odstępstwa w celu wykonywania obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego (por. wyrok TSUE z 22 czerwca 2023 r. C-823/21, EU:C:2023:504, pkt 68). Nowelizacja u.u.o.c. pozostaje także zgodna z unijną zasadą proporcjonalności. Odnosząc się do będącego również przedmiotem wnioskowanego przez Stowarzyszenia pytania prawnego do TSUE zarzutu naruszenia art. 18 Karty Praw Podstawowych UE należy podkreślić, że zawiera on zapis o gwarantowaniu prawa do azylu z poszanowaniem zasad Konwencji Genewskiej, Protokołu z 31 stycznia 1967 r. dotyczącego statusu uchodźców, Traktatu o Unii Europejskiej oraz Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie – jak wykazano powyżej - nie zostały naruszone powołane akty prawa międzynarodowego, to nie ma również podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 18 KPP. W pozostałej części Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie poglądy o konieczności stosowania dynamicznej wykładni obowiązujących przepisów w odniesieniu do stanów faktycznych wpisujących się w zjawisko instrumentalizacji migracji. Skoro działania skarżącego wpisują się w elementy wojny hybrydowej prowadzonej przez Republikę Białorusi przeciwko RP, skarżący nie będzie w stanie uchylić się od skutków swojego działania z odwołaniem do ogólnych, utrwalonych zasad udzielania ochrony międzynarodowej cudzoziemcom, sprzed instrumentalizacji migracji. W tym zakresie Sąd opowiada się za dynamiczną wykładnią przepisów, adekwatną do okoliczności w jakich przychodzi stosować obowiązujące normy prawne, utrwalone przed rozpoczęciem działań określanych jako instrumentalizacja migracji przez państwo trzecie w celu osiągnięcia destabilizacji stosunków wewnętrznych na terenie Unii Europejskiej oraz ważeniem pomiędzy zwyczajową ochroną międzynarodową cudzoziemców pozostającą obecnie w sprzeczności z ochroną istotnych dóbr takich jak porządek publiczny i społeczny. W świetle w/w argumentów nie zaistniały przesłanki które mogłyby uzasadniać wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku Stowarzyszenia. Zwrócenia uwagi wymaga, że sąd nie ma obowiązku, a jedynie uprawnienie wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym. Wystąpienie to musi być niezbędne do wydania wyroku w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Muszą powstać wątpliwości co do wykładni bądź ważności prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym (zob. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r. II GSK 3283/16). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodziła tego rodzaju sytuacja. W związku z powyższym, nie stwierdzając podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.